La financiación de las campañas electorales. una contrarreforma política
Se está discutiendo en estos momentos en el Congreso el proyecto de Ley 250 Cámara “Por medio del cual se adoptan disposiciones sobre equidad de género y sobre financiación de las campañas políticas electorales”. Una verdadera contrarreforma en los dos temas frente a los que se ocupa el proyecto de Ley.
Frente al tema de la equidad de género el artículo 6 de la Ley 581 de 2000 había establecido que para el nombramiento en los cargos públicos que debieran proveerse por el sistema de listas se debería incluir, hombres y mujeres en igual proporción. El proyecto de Ley presentado recientemente por el gobierno señala que cuando no se hubieran postulado aspirantes que permitan cumplir con el precepto de género…los partidos y movimientos podrán completarla (la lista) con candidatos de un mismo género. Es decir se produce un cambio fundamental en la ley de cuotas. ¿será posible que un partido que deba inscribir 100 candidatos al senado no encuentren 50 mujeres dispuestas a llevar su vocería en el congreso? Si se trata de escoger 4 representantes a la cámara por un departamento, no aparecerán 2 mujeres? Hablaría muy mal del partido si esta extraña situación llegara a presentarse. Pero fue lo que propuso el gobierno, y para allá va la discusión del proyecto en el congreso, puesto que ya fue aprobado en primer debate (ver gaceta del Congreso 203 del 2011)
Pero la contrarreforma avanza en otro terreno, particularmente peligroso desde el punto del funcionamiento de la democracia: la financiación de las campañas electorales. Las normas sobre financiamiento electoral constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de la democracia. Que un candidato resulte hipotecado a intereses particulares por la vía del dinero que recibió en la campaña electoral o que aproveche sus propios recursos para tratar de incidir en el comportamiento de los electores es grave. Un requisito de cualquier democracia digna de dicho nombre consiste precisamente en el rigor de la normatividad sobre financiación de las campañas electorales, y en su capacidad de hacer respetar dicha normatividad por la vía del control y de la sanción a los incumplidos.
Por ello la Constitución de 1991 estableció la posibilidad de que la ley podría limitar el monto que los partidos, movimientos o candidatos pudieran gastar en las campañas electorales, así como la cuantía de las contribuciones individuales.
Estableció por otra parte como autoridad máxima electoral un Consejo Nacional Electoral (CNE) compuesto por siete miembros elegidos por el Consejo de Estado, de ternas elaboradas por los partidos políticos con personería jurídica.
La ley 130 de 1994 estableció, en desarrollo de la Constitución, que la reposición de gastos que el Estado haría a las campañas electorales sería a razón de $400 pesos por la primera vuelta y $200 en la segunda en las elecciones de presidente y de $400 pesos por voto en las campañas para Congreso de la República.
Pero el Acto Legislativo 01 de 2003 comenzó un proceso de contrarreforma en los sistemas de financiación. En lugar de establecer un mínimo, señaló un máximo: la cuantía de la financiación de las campañas “será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003”. Añadió además otro costo para los contribuyentes: deberían estos financiar las consultas internas de los partidos, también mediante el mecanismo de reposición por votos depositado.
La reforma del 2003 cambió también el sistema de elección del CNE. Sus nueve miembros serían elegidos ahora por el Congreso mediante el sistema de cifra repartidora. Es decir, los propios políticos pasaron a elegir a quienes deberían decidir sobre los costos de las campañas electorales y sobre el aporte que recibirían del Estado, así como a quienes deberían juzgar sus comportamientos en el terreno electoral. ¿Se imagina el lector lo que debe prometer a sus electores, los Congresistas, alguien que aspire a ser parte de ese Consejo?
Efectivamente, el Consejo Nacional Electoral comenzó a actuar a favor de los partidos (y en contra de nosotros, los contribuyentes). Un ejemplo de ello es que en el año 2006, la resolución 157 de 2006 estableció que los partidos solo deberían presentar informes consolidados y resumidos sobre los gastos de campaña. Pero la única manera de vigilar que las normas sobre financiación de campaña se cumplan efectivamente sería si el CNE emitiera una especie de Plan Unico de Cuentas para los partidos políticos, semejante al que hoy existe para el sector financiero, emitido por la Superintendencia Financiera. Todo lo contrario a lo que apuntaba en ese momento el CNE.
La resolución 1948, por otra parte, como lo comentamos en una entrada anterior, permitió el enriquecimiento de los candidatos y de los partidos con los recursos destinados a la reposición de gastos de la campaña.
En efecto, la resolución 157 del 2006 decía lo siguiente:
“La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña ni incluirá los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones efectuadas por los particulares a los candidatos, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994”.
La resolución 1948 la cambió, y quedó de la siguiente manera:
La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994.
Es decir, si la campaña le costó a usted como canddato %1000 millones, y logró recoger contribuciones de particulares por ese valor, el monto que le da a usted el Estado es para su bolsillo.
El proyecto de Ley 190 Senado, 092 Cámara de 2010, que fue aprobado el año anterior, y que se encuentra en estos momentos en revisión en la Corte Constitucional, metió otro mico adicional: señaló que el valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado cada año teniendo en cuenta “el costo real de las campañas en cada circunscripción”. Para cumplir esta norma, el CNE con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan”.
Menuda tarea la que le espera al CNE y al Ministerio de Hacienda. Debe definir los costos de producción de un producto sui-generis, una campaña electoral. ¿Cuántos viajes aéreos y terrestres, pautas publicitarias en radio y televisión, folletos de publicidad, camisetas, incentivos varios al elector deben hacer parte de una campaña? ¿se pueden incluir sandwichs, botellas de aguardiente, o incentivos monetarios? Como se trata de hacer un estudio por cada circunscripción, se deberán tener en cuenta las diferencias regionales en el estilo de las campañas? Desde ya estoy preparando un derecho de petición para solicitar el primero de estos estudios. Tengo una enorme curiosidad para saber cómo superan ese reto los técnicos electorales y financieros.
Por otra parte, el proyecto de Ley 205 /11 Cámara, que se está discutiendo en estos momentos en el Congreso, busca elevar a Ley lo contemplado en la aludida resolución 1948 del CNE. No excluye los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones del monto a que tienen derecho los partidos o los candidatos por reposición de votos. Permite entonces el enriquecimiento a partir de los aportes del Estado mencionado más arriba.
Señala además que la financiación originada en “los recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes… del candidato.. no estará sometida a la limitación legal sobre límites individuales”. Y en fin, obliga a los partidos a distribuir la reposición estatal de gastos de campaña “entre los candidatos y el partido o movimiento, teniendo en cuenta los gastos que hubieren realizado con sus propios recursos…”. Señala además que los candidatos, es decir los miembros de las listas “en ningún caso recibirán un porcentaje inferior al 80% del valor de reposición estatal a que estos tuvieran derecho”.
Entre más ponga de sus recursos propios un candidato a una curul, más recibirá de su partido estado por reposición de votos. Esto, en lugar de disminuir los costos de las campañas electorales, contribuirá a elevarlas. Los candidatos con más recursos propios tendrán posibilidades más altas de resultar elegidos.
Este proyecto es un retroceso frente a lo que habían logrado reformas anteriores en términos de fortalecimiento de los partidos. Cuando existía la posibilidad de que un partido lanzara varias listas electorales para el mismo organismo, los líderes de los partidos no tenían los medios para disciplinar a los congresistas de los partidos. Esto, como lo señaló en su momento uno de los documentos del informe Alesina sobre reformas institucionales en Colombia, generaba competencia dentro de los partidos y no entre los partidos. “La competencia entre los partidos favorece el clientelismo, pues las cabezas de las diversas listas ( o lo candidatos individuales, diríamos nosotros ahora) tratan de diferenciarse dirigiéndose a grupos reducidos y con intereses locales, en vez de tratar de convocar a los votantes alrededor de las plataformas de los partidos” 1.
A la democracia le conviene que las elecciones se desarrollen alrededor de los grandes temas nacionales, y los partidos políticos son precisamente, como lo dicen los politólogos “agregadores de preferencias”. La gente debe seleccionar partidos, antes que candidatos individuales. Uno de los pocos instrumentos que tenían los dirigentes de los partidos para disciplinar a los candidatos era precisamente la financiación de las campañas individuales de los candidatos. Ahora no tendrán ni siquiera ese instrumento. El clientelismo continuará consolidándose, los costos de las campañas creciendo, y la democracia deteriorándose.
1. Roland G y Zapata J.G. Sistema electoral y de partidos políticos en Colombia: propuestas de reforma. En Alesina Alberto (ed), Reformas Institucionales en Colombia. Fedesarrollo, Alfaomega, 2002
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Un memorando secreto : El Gobierno Colombiano le ha pedido a los Estados Unidos respeto a los derechos laborales
Mis fuentes me han filtrado un documento ultrasecreto: se trata de las exigencias que ha planteado el gobierno colombiano al de los Estados Unidos, para que Colombia pueda firmar el TLC.
Se han divulgado las solicitudes del Gobierno de Estados Unidos al de Colombia en relación con a la normatividad laboral para que dicho gobierno acceda a presentar ante su congreso la ratificación del Tratado de Libre Comercio. Pero al parecer, Colombia también ha hecho exigencias. Me fue proporcionado por mis fuentes este memorando, que plantea las exigencias de Colombia en relación con la normatividad laboral en ese país. No respondo por su autenticidad. Sin embargo, he investigado los hechos mencionados, y puedo asegurar que el Gobierno colombiano se documentó ampliamente sobre ellos. Se pueden encontrar en Internet las fuentes de todas las informaciones incluidas como hechos en el memorando.
Plan de acción del gobierno de Estados Unidos:
Como condición para que el Gobierno colombiano acepte firmar el Tratado de Libre Comercio entre los dos países el Gobierno de los Estados Unidos de América se compromete al siguiente plan de acción:
Normas sobre trabajo infantil:
Hechos
Hoy en día, según un estudio del National Labour Institute, encargado por la Secretaría de Comercio y por la Secretaría del Trabajo, de los 50 Estados que hacen parte de la Unión, solo el de Washington ha adoptado estándares sobre trabajo infantil suficientemente estrictos. Según una encuesta adelantada en 1999, 57% de las personas entrevistadas habían trabajado cuando tenían 14 años, una alta proporción de los cuales en el sector informal. Niños de 12 años son empleados como baby-sitters o jardineros. No existen en Estados Unidos límites al número de horas que pueden trabajar los niños de 16 y de 17 años. En cuanto a los niños menores de esas edades, 16 estados permiten a niños por debajo de 16 años trabajar un número de horas que está por encima de los estipulado por la FLSA.
Los Estados Unidos no han ratificado la convención 138 de la Organización Internacional del Trabajo sobre mínimo de edad para el trabajo infantil.
Compromiso
El Gobierno de los Estados Unidos se compromete con el Gobierno de Colombia a expandir la protección a los niños trabajadores. Deberá haber presentado al Congreso un proyecto limitando el número de horas que pueden trabajar niños de 16 y 17 años, y estableciendo sanciones a todos los patrones que incumplan las leyes laborales sobre trabajo infantil. Deberá además haber presentado al Congreso el proyecto de adhesión de los Estados Unidos a la convención 138 de la Organización Internacional del Trabajo. Estos proyectos se habrán convertido en leyes antes del 30 de Noviembre de 2011.
Derechos a la organización sindical:
Hechos
La Ley Nacional de Relaciones Laborales (NLRA) establece hoy un derecho para el empleador de solicitar una votación secreta cuando la mitad de los empleados han firmado una petición apoyando un sindicato. Las penalidades para los empleadores que obstaculicen la formación de sindicatos o que se nieguen a negociar con ellos no son lo suficientemente severas. La ley Federal por otra parte, impide que los empleados federales negocien sobre temas económicos como salarios y otros beneficios. En algunos estados, como el de Carolina del Norte , se prohíbe la negociación colectiva para empleados estatales. Una iniciativa semejante ha sido presentada recientemente por el gobernador de Wisconsin.
Los Estados Unidos no han ratificado la Convención de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Libertad de Asociación y Proyección del derecho de organización de los trabajadores (de 1948), ni la Convención sobre el Derecho a Organización y a la Negociación Colectiva de los Trabajadores (de 1949).
Compromisos
El Gobierno de los Estados Unidos se compromete con el Gobierno de Colombia a presentar al Congreso nuevamente el proyecto “Free Choice Act” que había presentado en el 2009, antes del 30 de Junio de 2011. El Congreso de los Estados Unidos aprobará esta Ley antes del 30 de Noviembre. Este Ley eliminará el derecho que hoy tienen los empleadores para exigir una votación secreta como condición para reconocer un sindicato, una vez que la mayoría de trabajadores haya firmado una petición colectiva de reconocimiento. Esta Ley exigirá que los empleadores y los trabajadores entren en un arbitraje obligatorio a más tardar 120 días después de que el sindicato haya sido reconocido. La Ley establecerá que la Junta Nacional de Relaciones Laborales (National Labor Relations Board), dará órdenes judiciales (injunctions), a los empleadores que discriminen contra los miembros de un sindicato o que quieran formar uno. Esta ley declarará el derecho de los funcionarios federales y de los estados para presentar pliegos de peticiones y para negociarlos colectivamente.
El Gobierno de los Estados Unidos presentará al Congreso el proyecto de ratificación de la Convenciones de la Organización Internacional del Trabajo sobre Derecho a la Organización y a la Negociación colectiva. (Convenciones C 87 de 1948 y C98 de 1949). Estados Unidos adherirá a estas convenciones antes del 30 de Noviembre de 2011.
Cooperativas de Trabajadores
Hechos
Las Cooperativas de Trabajadores (o cooperativas de trabajo asociado, como se les conoce en Colombia) constituyen un fenómeno existente en muchos países del mundo. Una cooperativa de trabajo asociado es una empresa cuyos dueños son los trabajadores y es administrada democráticamente por ellos. Estas cooperativas se organizan para servir a sus asociados y los beneficios o excedentes se les reparten a ellos. En muchos países, incluido Colombia, existe normatividad clara sobre estas asociaciones, a fin de garantizar su carácter y que no sean utilizadas para burlar las leyes laborales. No es el caso de Estados Unidos.
Existen por otra parte mecanimos legales en los Estados Unidos que permiten que los asociados a una empresa obtengan su remuneración repartiendo los ingresos obtenidos, en lugar de pagar salarios. Los bufetes de abogados y los partnerships de empresas de consultoría funcionan con dicho esquema.
Compromisos El Gobierno de los Estados Unidos se compromete a presentar, a más tardar el 30 de Junio, un proyecto de Ley que regule las cooperativas de trabajadores, de tal manera que ellas no sean utilizadas para burlar las normas laborales. Impedirá también el funcionamiento de cualquier remuneración a los trabajadores diferente al salario. La Ley habrá sido aprobada el 30 de Diciembre de 2011.
Persecución a líderes sindicales.
Hechos:
El dirigente sindical Jimmy Hoffa, que durante muchos años dirigió el sindicato de camioneros, desapareció desde Agosto de 1975.
Compromiso del Gobierno de los Estados Unidos
Antes del 30 de Junio de 2011, el Departamento de Justicia del Gobierno creará una comisión especial para investigar la desaparición de este dirigente sindical. Los resultados de la labor de esta comisión se informarán al gobierno colombiano, y al público en general, antes del 31 de Diciembre de 2011.
Otras convenciones de la Organización Internacional del Trabajo.
Hechos:
Hasta la fecha, el Gobierno de los Estados Unidos ha ratificado únicamente 14 Convenciones de la Organización Internacional del Trabajo. El Gobierno colombiano ha ratificado 54. Esto crea claramente una desigualdad en las relaciones comerciales.
Compromiso del Gobierno de los Estados Unidos:
Además de los proyectos de ratificación de las convenciones 87, 98 y 138 antes mencionadas, el Gobierno de los Estados Unidos se compromente a presentar para ratificación ante el Congreso, las siguientes convenciones, que si han sido ratificadas por el Gobierno de Colombia. Deberán haberse aprobado estas ratificaciones antes del 31 de Diciembre de 2011:
1. 29 de sobre trabajo forzoso
2. 30 sobre horas de trabajo,
3. 62 sobre seguridad en el trabajo,
4. 81 sobre inspección laboral,
5. 95 sobre protección de salarios
6. 100 sobre igualdad en las remuneraciones
7. 111 sobre discriminación
8. 151 sobre relaciones laborales
9. 160 sobre estadísticas laborales
10. 161 sobre servicios de salud ocupacional
11. 167 sobre seguridad y salud de los trabajadores de la construcción
12. 169 sobre protección de los indígenas170 sobre productos químicos
13. 174 sobre prevención de graves accidentes industriales
Una última información a mis lectores: el anterior memorando es falso. Pero qué bueno que hubiera sido verdadero.
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Clientelismo empresarial o defensa del interés nacional: un reto para los gremios
En el gobierno anterior properó el clientelismo empresarial. Parece que el nuevo quiere voltear esa página. Ello exige una cambio en la acción gremial.
En un interesante informe publicado por la revista Dinero, se ha anunciado que existe un gran descontento con algunos sectores empresariales con el estilo de relacionamiento del gobierno actual con el sector privado. Según la revista, “Santos está mostrando que tiene un modelo económico en la cabeza y no piensa esperar que los empresarios se lo aprueben para avanzar”. Ese descontento se traslada a la manera como se está manejando el principal gremio empresarial, la ANDI. Según este sector de empresarios, el gremio “no le mete suficiente energía a enfrentar temas que les tocan el bolsillo a los empresarios”. La ANDI representa a todos, dicen los descontentos, pero no puede defender a ninguno.
EL cambio en el estilo de gobierno contrasta con la manera como se manejó esta relación con el sector privado en la administración anterior. Son muchas las anécdotas. Un empresario molesto con cualquier decisión de un funcionario público, con un artículo de un proyecto de Ley, o con una cláusula a punto de acordarse en un tratado de libre comercio llamaba al presidente (obviamente el Presidente no le iba a pasar a cualquier empresario), se quejaba, y en muchos casos el Presidente intervenía. Ello se traducía en que se revertía una decisión, o incluso en que rodaban las cabezas de los funcionarios díscolos que no se sometían a los supuestos postulados básicos de la “confianza inversionista”.
Existe en la literatura económica un nombre para este tipo de comportamiento por parte de los gobiernos: clientelismo empresarial (en inglés “corporate welfare”). El clientelismo político, recordemos, consiste en la obtención de votos a cambio de favores específicos para el elector: un nombramiento, una beca, etc. El elector no toma su decisión pensando en los intereses generales de la sociedad. Ello pervierte el sistema político y debilita la democracia. El clientelismo empresarial por su parte consiste en hacerle favores a grupos específicos de empresarios o incluso a empresarios individuales.
Este concepto de clientelismo empresarial está relacionado con otro que ha sido desarrollado por las ciencias económicas: la búsqueda de rentas. En la Inglaterra del siglo XIX, David Ricardo logró demostrar que los aranceles o la prohibición a la importación de granos se traducía en una transferencia de ingreso hacia los propietarios de la tierra, que veían aumentar sus ingresos, no por una actividad productiva, sino por una “renta”, ganada simplemente por el hecho de que sus propietarios tenían poder sobre un recurso escaso: la tierra.
Ya en el siglo XX se acuño el concepto de “búsqueda de rentas” (rent-seeking) para ilustrar el comportamiento de aquellos agentes económicos que se concentran en la búsqueda de favores particulares de los gobiernos para sus empresas o sectores. Quienes han estudiado este fenómeno lograron demostrar que el otorgamiento de rentas no significa únicamente una transferencia de ingresos de unos sectores a otros. Representa pérdidas en el bienestar de la sociedad. Los principales costos en que incurre un sistema que gire en torno al otorgamiento de rentas son los siguientes:
• Los empresarios dedican recursos para una actividad que no es productiva sino eminentemente redistributiva: visitar e influir en la voluntad de los parlamentarios, ministros o directores de institutos oficiales demanda tiempo y recursos. En algunos casos el resultado es inclusive una actividad destructiva: lo que buscan unos empresarios es restringir la actividad económica de otros.
• En lugar de contratar ingenieros para reducir costos o mejorar la eficiencia de sus empresas, el empresario encontrará más útil contratar lobistas.
• Exenciones injustificadas distorsionan el comportamiento de los empresarios frente a los óptimos sociales. Por ejemplo una exención a la inversión conduce a tecnificaciones exageradas en el proceso productivo, que sacrifican la generación de empleo.
• Si se dan privilegios a unos empresarios, los demás tenderás a buscar sus propios sistemas de generación de rentas. Si existe un arancel elevado para el algodón, los textileros pedirán lo mismo. Lo propio harán los confeccionistas, y así sucesivamente. La tabla de fletes mínimos de los camioneros que ha suscitado, con razón, la inconformidad de muchos empresarios, es un ejemplo de ello. ¿Con qué autoridad puede oponerse un gremio que ha presionado por el mantenimiento de aranceles altos que los favorezcan, al otorgamiento de rentas para otros sectores? ¿Qué es un arancel a la importación sino una tabla de precios mínimos de entrada de productos al país?
• Todos estos mecanismos de repartición de rentas pueden traducirse en corrupción. Entre más discrecionalidad tenga el gobernante o el funcionario para otorgar favores (exenciones tributarias, permisos de importación), el empresario rentista tenderá a pagar para obtenerlos. El daño a la sociedad se generaliza, y afecta el funcionamiento del gobierno, del poder legislativo, de los jueces, etc, así como la confianza en el estado y la moral ciudadana.
Podemos citar varios ejemplos en la Colombia de hoy sobre el clientelismo empresarial o la búsqueda de rentas y de su caso extremo en el cual su otorgamiento depende de la voluntad del gobernante:
• Exenciones tributarias. El Estatuto tributario establece varios ingresos que son exentos de impuestos, y cuya inclusión en esa lista no tiene ninguna justificación. En muchos casos, esa exención está condicionada al concepto de un organismo público, pero no están claros los criterios de otorgamiento de la exención. Los ingresos generadoa en los hoteles que se remodelen o amplíen están exentos por 30 años, pero es “necesaria la certificación del Ministerio de Desarrollo”.
Los originados en nuevas plantaciones forestales, deben estar “calificados” por la Corporación Autónoma Regional o la entidad competente. Los provenientes de nuevos productos medicinales y software deben tener un “alto contenido de investigación científico o tecnológico”, certificado por Colciencias o por quien haga sus veces.
• Zonas Francas. Los usuarios de una zona franca pagan una tarifa del 15%, frente al 33% que paga el resto de las sociedades. Obviamente, montar una zona franca puede ser un magnífico negocio. La disminución del tributo (es decir la renta) termina repartiéndose entre el promotor (a través del mayor precio en la venta o arrendamiento de los terrenos allí ubicados) y el usuario. Y ¿quién decide la autorización de las zonas francas? La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo concepto de una “Comisión Intersectorial”.
Esta basará su concepto (Decreto 383 de 2007) en el “impacto que genere en la región, su contribución al desarrollo de los procesos de modernización y reconversión de los sectores productivos de bienes y servicios que mejoren la competitividad e incrementen y diversifiquen la oferta”. Todo lo que tiene que hacer el promotor es convencer a la Comisión Intersectorial y a la DIAN de la bondad de su proyecto. Estos dos organismos pasaron a convertirse, en virtud de estas absurdas disposiciones, en dispensadores discrecionales de rentas.
• Contratos de estabilidad jurídica. Mediante ellos, al empresario firmante no se le aplican las normas que le aumenten los impuestos (pero si las que se los disminuyan). Y ¿quién puede obtener ese envidiable seguro, de mucho valor en un país caracterizado por la inestabilidad tributaria?: un organismo público, el Comité de de Estabilidad Jurídica, es el encargado de decidir qué contribuyentes tienen derecho a este particular privilegio. Los criterios de otorgamiento y la misma redacción de los contratos dejan un amplio marco de discrecionalidad a los otorgantes
• Renegociación de contratos de concesiones o de obras públicas. Los contratistas que aspiren a cambiar las reglas del juego con las cuales se ganaron una licitación, y esta vez sin enfrentarse la competencia de otros empresarios que pudieran ofertar, pueden hacer la solicitud correspondiente. Nuevamente un Comité, ésta vez de alto nivel, el CONPES, se encargará de estudiar y aprobar la solicitud. No se necesita mayor justificación para que el CONPES apruebe una renegociación.
Frente a los inconvenientes que generan el clientelismo empresarial o la búsqueda de rentas, tal parece que el actual gobierno quiere relacionarse de una manera distinta con los empresarios. Buena noticia. El papel de los gremios en este contexto será el de impulsar aquellas acciones que convengan a su interés general: reformas tributarias estructurales, racionalización del gasto público, y evitar que por hacerle favores a unos se perjudique a toda la economía. La acción gremial tendrá entonces plena legitimidad.
El presidente de la ANDI, en la entrevista con la Revista Dinero, afirma que en su acción gremial, “no va concentrarse en pedir favores a la empresa de fulano, ni para el sector de fulano”. Va a poner por delante los intereses nacionales “. Ojalá esa promesa se cumpla, ojalá que los empresarios se sometan a esas reglas del juego, y ojalá, también, que el Gobierno y el Parlamento no abran la puerta para negociaciones específicas con grupos particulares. Amén.
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El crecimiento en el indicador de obras civiles, ¿es real?
¿Lo que se roban algunos contratistas de obras públicas hace parte del Producto Interno Bruto? Una pregunta para quienes calculan las cuentas nacionales
Uno de los datos más importantes para estudiar el comportamiento coyuntural de la economía colombiana lo constituye el índice de Inversion en Obras Civiles que el Dane calcula desde 1998. A través de este indicador se busca evaluar el avance de las obras de ingeniería en el país. Es también un elemento clave para detectar el manejo anticíclico de la demanda por parte del Estado. Un importante componente de esta variable lo componen inversiones públicas, adelantadas bien como obra pública o como concesiones. Recientemente el DANE ha cambiando la metodología de cálculo, buscando una mayor precisión.
La variable que utiliza el DANE lo constituyen los pagos de las entidades a los contratistas (ver la metodologíaaquí) por concepto de ejecución de obras civiles. En principio, podría considerarse adecuada esta metodología. Lo que gastan las entidades debe corresponder al avance de las obras civiles. Si se deflacta el valor pagado por un índice de precios de la construcción se obtiene el valor real, un indicador de las unidades físicas producidas. Es lo mismo que sucede en otros sectores de la economía. Si las empresas de telas aumentaron sus ventas en un 10% y los precios del sector textil aumentaron en un 5%, es de esperarse que la producción real (el número de metros de tela producidos) haya aumentado en un 5% aproximadamente.
El sistema de contratación pública normalmente se basa en que se le va pagando al contratista según el avance de la obra, a partir de los informes de la interventoría. Es lo mismo que hacen los bancos: le van desembolsando el crédito al constructor según se mire que la obra progresa.
Sin embargo los organismos de control han detectado que en los últimos años, en el caso de muchos contratos, tanto de obra pública como de concesión, algunos constructores importantes (caso de la calle 26 en Bogotá, pero no es un caso único), no han utilizado los recursos desembolsados en el avance de las obras, sino que le han dado otras destinaciones. En el caso mencionado de la calle 26, quedó claro que los recursos no se aplicaron a la construcción, sino que se desviaron a otras empresas del grupo (ver nuestra entrada anterior sobre este tema).
Aparte de los problemas administrativos y penales que esta situación genera, también le crea problemas al DANE. Los pagos dejan de ser un indicador de la realidad estadística. El gráfico adjunto muestra el comportamiento del índice de obras civiles comparado con el indicador de despachos de cemento gris, que hasta Marzo de 2009 publicaba el Instituto Colombiano de Productores de Cemento y a partir de ese momento comenzó a publicar el DANE, así como con el Comportamiento del PIB de la Construcción, informado por el mismo DANE. Como se aprecia, el subcomponente de obras civiles ha registrado consistemente unos crecimientos considerablemente más altos desde el año 2006 frente a las otras variables. Un ejemplo lo constituye el segundo trimestre de 2008 (período en el cual se firma el acta de iniciación de obra de la calle 26 y el grupo Nule recibe su anticipo por $85000 millones). En ese trimestre el PIB de la construcción crece el 3,5% anual ( con relación al mismo trimestre del año anterior), los despachos de cemento lo hacen solo el 2,7%, pero el indicador de obras civiles, calculado a partir de lo pagos, lo hace en un 21%.
Fuente: Elaborado a partir del DANE y del Instituto Colombiano de Productores de Cemento
¿Cómo puede solucionar el DANE este problema estadístico? Una manera de hacerlo es generando un sistema de información de avances físicos de obra, para lo cual debería tener acceso a las actas de interventoría (suponiendo, claro está que éstas están bien hechas). Se supone que las actas son públicas, y no deberían por lo tanto ser objeto de ninguna reserva.
Otra manera de ver el problema es reconocerlo plenamente. Los pagos que hace el Estado a los contratistas y que estos no aplican a las obras, son utilidades de ellos, y como remuneración a su capital, son un componente del valor agregado de la actividad constructora. Si el Estado decide pagar más por sus obras, eso no es un problema de la autoridad estadística.
En un paso posterior, el DANE debería ajustar su índice de costos de la construcción. Si por la imperfección en el sistema de contratación el costo por kilómetro de vía pavimentada aumenta de un año a otro, por ejemplo, en un 30%, el DANE tendría en cuenta ese incremento para calcular la producción real del sector, y dividiría los valores ejecutados nominales por 1,3. Es lo que hace con la producción agrícola, de alimentos, etc.
¿Qué pasa si se establece que en la destinación de los anticipos o de los pagos hubo una utilización inadecuada, y el contratista simplemente se los robó? Se supone que el Producto Interno Bruto mide las actividades productivas y no las meramente redistributivas (el robo es una de estas últimas) En este caso, el DANE debería sustraer las sumas robadas del valor agregado calculado. En las cuentas del ingreso después del ingreso después de distribución sería necesaria abrir una nueva partida (robos y sustracciones por ejemplo), que saldría del sector público e iría a parar a manos de los empresarios corruptos. P ara establecer los montos del ajuste, el DANE se vería obligado a enviar formularios a los órganos de control y a la Fiscalía.
Quienes diseñaron el sistema de cuentas nacionales en el mundo y en Colombia nunca imaginaron las complicaciones que se derivarían del comportamiento de muchos de nuestros contratistas y entidades públicas.
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Proyecto de Ley contra la corrupción: algunas observaciones
Al proyecto de Ley contra la corrupción se le han introducido modificaciones que lo debilitan
Noticias recientes relacionadas con actos de corrupción hacen ver la necesidad de que el país refuerce los instrumentos de lucha contra la misma. Recordemos que, según Transparencia Internacional tenemos una calificación bastante mala en términos de percepción de la corrupción: 3,5 (comparado con 9,3 de Dinamarca y de Nueva Zelandia, 7,2 de Chile, 7,1 de Estados Unidos y 5,3 de Costa Rica. Además, según el Informe Global de Competitividad
estamos en el puesto 118 entre 139 países en lo relacionado con “favoritismo en decisiones de los funcionarios gubernamentales”, de 87 en “desperdicio de gasto del gobierno”, y de 90 en “pagos irregulares y sobornos”.
Bienvenida por lo tanto la iniciativa del gobierno al presentar un proyecto de Ley para "dictar normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública". Pero en la discusión en el Congreso se le han introducido modificaciones que lo han debilitado. Veamos:
Tratamiento especial para los congresistas
Es indudable que los órganos legislativos, y en particular el Congreso de la República, tienen una imagen bastante negativa. Sin embargo, quienes han participado en la discusión han buscado que las normas no se les aplique a ellos, al menos con el mismo rigor. Miremos con cuidado:
Prohibición para contratar. Es positiva la prohibición para que los personas que hayan financiado directamente o por interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia, a las gobernaciones o a las alcaldías puedan contratar con las entidades públicas del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato (art 2 proyecto para tercer debate). Sin embargo, en algunos casos de corrupción muy conocidos han sido protagonistas los miembros de las corporaciones de elección popular (Congreso, Asambleas, Consejos Municipales, etc). ¿No debería extenderse esta prohibición hacia aquellas personas que hayan financiado campañas de miembros de estas corporaciones, cuando quieran contratar con éstas? ¿O cuando el Congresista vaya a ocuparse de temas que tengan que ver con los intereses de quienes lo financian?
Personas políticamente expuestas. (PEP). El Financial Action Task Force , grupo intergubernamental encargado de desarrollar y promover políticas para proteger el sistema financiero contra las actividades de lavado de dinero y financiación del terrorismo, define las “personas políticamente expuestas” como “aquellos individuos que desempeñan o han desempeñado funciones públicas prominentes en un país, por ejemplo jefes de estado o políticos gubernamentales de alto nivel, altos funcionarios judiciales, militares o ejecutivos de empresas públicas, funcionarios importantes de partidos políticos”. En consonancia con lo anterior, el Gobierno en su proyecto propuso que se consideraran como PEP a los miembros de las corporaciones públicas. No incluía sin embargo a los magistrados. En la discusión en el Congreso, y no quedó claro por iniciativa de quién, quedaron por fuera los miembros de las corporaciones de elección popular de esta definición. Quedó reducido este concepto simplemente a quienes ejerzan “gestión fiscal o sean ordenadores de gasto”. Como se sabe, una aprobación de una Ley que se traduzca en obligaciones para el Estado, no se considera, en términos legales una “ordenación de gasto”. Pero es claro que un miembro del congreso está expuesto a la corrupción para tramitar un proyecto de ley que beneficie intereses particulares. Debería considerársele por lo tanto como “políticamente expuesto”.
Patrimonio familiar. Igual situación se presentó con la propuesta establecida en el artículo 12, que señala la obligación de declarar el patrimonio familiar. Solo quedaron incluidos los que vayan a desempeñar un cargo público de nivel directivo o asesor de cualquier rama del poder público. En el poder legislativo y judicial solo estarían sujetos a este requerimientos los miembros de la mesa directiva del senado y de la cámara, así como los presidentes de las altas cortes. No regiría para senadores, representantes, magistrados, diputados de las asambleas y concejales.
Regulacion del lobby o cabildeo
El proyecto de Ley presentado por el Gobierno definía el lobby o cabildeo como “aquel contacto de carácter personal y privado que tenga por objeto promover, defender o representar cualquier interés en relación con la elaboración, tramitación, aprobación, modificación, adopción, derogación o rechazo de proyectos de ley, actos legislativos o declaraciones del Congreso de la República o sus miembros; ordenanzas, proyectos de ordenanzas y declaraciones ante las asambleas departamentales; y acuerdos, proyectos de acuerdos y declaraciones ante los concejos municipales; sin perjuicio del derecho que asiste a todo ciudadano de intervenir en el proceso de formación de las leyes, acuerdos y ordenanzas". Esta definición recogía una amplia experiencia internacional, en especial de la legislación de Estados Unidos.
Los congresistas adoptaron una definición más estrecha. Consideran como lobby o cabildeo únicamente la actividad desarrollada por una persona natural o jurídica que derive remuneración de labores realizadas con la incidencia en la zona de decisiones públicas, adopción de políticas, trámite de iniciativas legislativas, decisiones administrativas o actividades similares. Es decir, una persona que actúe directamente para defender sus intereses particulares (un dueño de una empresa, o un contratista) ante autoridades públicas, no se considera un lobista y por lo tanto no se le aplican las obligaciones establecidas en el proyecto de ley.
La iniciativa del Gobierno preveía que la información contenida en el Registro público sería pública y cualquier persona podría acceder a ella. En este registro se deberían consignar las audiencias y reuniones que solicitaran los lobbystas o cualquier particular, en lo relativo a la indicación del lugar y fecha de su realización, así como la individualización de los asistentes y la materia específica tratada. En el proyecto, tal como va, se ha eliminado de esta obligación las reuniones celebradas con particulares que defiendan sus intereses diferentes a los cabilderos.
Una sugerencia: a semejanza de lo establecido en normas de otros países ¿porqué no establecer que las actas de estas reuniones en las cuales los cabilderos o particulares que busquen incidir en beneficio propio en decisiones de las autoridades sean públicas? De la misma manera debería establecerse que estas reuniones se efectúen en la sede de la entidad, y no en apartamentos, hoteles, restaurantes, etc. como nos hemos enterado los ciudadanos recientemente, especialmente en el caso de la contratación en Bogotá.
El proyecto les da a los cabilderos un extraño privilegio: ingresar y circular libremente por las instalaciones de la corporación popular, así como acceder a sus sesiones ordinarias y extraordinarias. El curioso espectáculo que hoy se aprecia en las pantallas de televisión cuando se está discutiendo o aprobando un proyecto, en el cual el número de cabilderos supera en ocasiones al de los parlamentarios adquiere ahora plena legitimidad. Esas reuniones en los pasillos o en las salas de sesión, para incidir a última hora en la redacción de un articulado, no podrán registrarse como sesiones formales de cabildeo y no podrán por lo tanto darse a conocer al público.
El proyecto prohíbe a los cabilderos beneficios de carácter económico al sujeto que se enfrente al cabildeo. ¿Y por qué esa prohibición no se extiende a los particulares o a las empresas potencialmente beneficiarias de la acción del parlamentario o del funcionario respectivo?
Equivocaciones que se convierten en delito penal.
El artículo 32 del proyecto contempla que "el servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales (¿cuáles serán los no esenciales?) puede ser condenado hasta a 18 años de cárcel. No contempla que existe dolo, Un simple olvido o descuido puede convertirse en delito. ¿Qué opinarán de este artículo los defensores de los derechos humanos?
El Proyecto constituye un importante avance. Pero debería aprovecharse el cuarto y último debate para corregirlo.
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A propósito de las sanciones a SaludCoop: el reversazo de la Supersalud
La Superintendencia de Salud ha echado para atrás la resolución en la que le sancionaba a SaludCoop por haber desviado supuestamente recursos de la Seguridad Social. Esta resolución mostraba una clara incomprensión sobre el funcionamiento del sistema de salud colombiano.
La Superintendencia de Salud ha anunciado que ha llegado a un acuerdo conciliatorio con la la EPS SaludCoop-Organización Cooperativa, a propósito de las resoluciones 296 y 983 de 2010, en las cuales la Superintendencia impuso a SaludCoop la obligación de vender activos por valor de $627 mil millones. Este acuerdo ha sido aprobado por la Procuraduría General de la Nación, entidad que pudo establecer, según lo ha anunciado que “en la expedición de los actos que generan esta conciliación se presentaron fallas en los procedimientos e incorrecta aplicación de la Ley, todo lo cual nos lleva a concluir que hubo violación del debido proceso”.
Desde el momento en que la Superintendencia de Salud anunció la sanción, tuve mis inquietudes, las cuales manifesté en su momento.
Cito textualmente lo que escribí hace exactamente un año:
"En un comunicado de prensa, la Superintendencia de Salud ha anunciado que ha obligado a la EPS Saludcoop a “restituir a la liquidez de la EPS los recursos utilizados en la adquisición de activos y otras operaciones glosadas en los informes de visita la suma de $318. 250 millones de pesos y a …atender con recursos diferentes a las contribuciones parafiscales, los pagos que por amortizaciones, intereses y otros costos implique la restitución del endeudamiento que por $308.958 millones de pesos obtuvo la EPS". (tomado del períodico El Tiempo)
Me he hecho las siguientes preguntas, pero no puedo contestarlas hasta no estudiar la resolución 296 de 2010, que no ha sido publicada por la Supersalud, como puede constatarlo cualquiera que consulte su página:
-Aparte de las normas sobre control a la integración vertical para las EPSs (y sobre cuya racionalidad quisiera comentar en otra ocasión), ¿existen otras disposiciones que les impidan a las EPSs adquirir activos para el desarrollo de su objeto social? ¿Discriminan claramente esas normas, por ejemplo, entre la posibilidad de adquirir un tensiómetro y una clínica?
-Si la entidad paga sus siniestros (si no los paga, debería ser objeto de las sanciones correspondientes, pero eso es otro problema), la diferencia entre lo recaudado por las primas, descontando los costos administrativos, y lo pagado en siniestros ¿no constituye una utilidad, como en cualquier compañía de seguros? ¿No sería libre la EPS de invertir sus utilidades en la compra de activos para el desarrollo de su objeto social? (recordemos que como entidad cooperativa, no reparte utilidades. La aplicación de sus excedentes está expresamente determinada en la Ley).
- Ante las críticas hechas al gobierno por, supuestamente, querer favorecer las EPSs a través de los decretos de emergencia, ¿sería Saludcoop un chivo expiatorio?
Cuando se publique la resolución 296, tendrá oportunidad de ocuparme de estos temas. Mientras tanto, lo único que puedo hacer es preguntar".
La resolución en cuestión nunca fue publicada en la página de la Supersalud (práctica no deseable desde el punto de vista de la transparencia). Redacté un derecho de petición ante esta entidad, y ante la no respuesta, interpuse una acción de tutela. Me llegaron entonces las dos resoluciones, frente a las cuales puedo señalar ahora algunos elementos de análisis.
Considero necesario aclarar en primer lugar que no tengo ninguna vínculo o interés en Saludcoop. Ni siquiera soy afiliado a dicha EPS. Ni siquiera he hablado con algún funcionario de SaludCoop para escribir esta nota. Mis inquietudes se derivan de mi preocupación como académico interesado en el adecuado funcionamiento del sistema de salud en el país, el cual tiene como requisito una actuación clara y correctamente encauzada de sus entidades de regulación y vigilancia.
La resolución 296 (ratificada posteriormente por la 983), tiene 53 considerandos. Pero la argumentación de Supersalud puede resumirse en los siguientes puntos:
- Los recursos de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud no se pueden destinar para fines diferentes a ella.
- Los recursos recibidos por las EPS tienen carácter parafiscal. Por lo tanto tienen la condición de recursos públicos y su única destinación es la prestación del Plan Obligatorio de Salud )POS) para la población atendida. Los ingresos recibidos por este concepto no pueden ser afectados a gastos tales como depreciaciones y amortizaciones que sirven de fuente de liquidez (sic) para ser consumida en usos distintos a la prestación de los medicamentos, procedimientos e intervenciones que conforman el POS. Entre los usos proscritos para ser financiados con la liquidez obtenida se encuentran las inversiones, las donaciones, los préstamos, las inversiones en el exterior, diferentes a la prestación del POS.
- El análisis de las fuentes y recursos de Saludcoop lleva a concluir que un buen porcentaje de las inversiones que ha hecho Saludcoop ha sido financiado con la Unidad de Pago por Capitación (UPC).
Para entender la situación, tal vez sea necesario para el lector no familiarizado con estos temas recordar los fundamentos básicos con los que opera el sistema de aseguramiento en salud en el régimen contributivo, a la luz de los establecido en la Ley 100 de 1993.
La Comisión de Regulación en Salud (anteriormente el Consejo de Seguridad Social en Salud), determina anualmente el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Cada EPS recibe mensualmente del Fondo de Solidaridad y Garantía el valor de la UPC por cada uno de los beneficiarios inscritos. Con estos recursos, la EPS está en la obligación de prestar a sus beneficiarios los servicios establecidos en el Plan Obligatorio en Salud (POS).
El sistema colombiano funciona entonces como un sistema de seguros: si existía alguna duda sobre ello, la sentencia C- 828 del 2001 de la Corte Constitucional, así como la Ley 1122 de 2007 (artículo 14) despejó cualquier duda al respecto. El Fondo de Solidaridad y Garantía paga la “prima de seguros” (el valor de la UPC) por beneficiario. La aseguradora (es decir la EPS) está obligada a pagar el siniestro (entendido este como cualquier evento que afecte la salud del pacienten incluido en el Plan Obligatorio de Salud, el cual contempla además actividades de promoción y prevención). Si el monto de pago por “siniestros” (gastos en salud en que tuvo que incurrir la aseguradora) es superior al valor de las “primas” recibidas, la aseguradora tuvo pérdidas. Si se presentó la situación contraria, tuvo utilidades.
La entidad aseguradora está entonces obligada a prestar el servicio de salud a sus afiliados y a sus familias “por medio de sus propias instituciones prestadoras de salud, o a contratar con instituciones prestadoras y profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos” (literal k, artículo 156 de la Ley 100). La entidad prestadora puede entonces cumplir sus obligaciones legales y contractuales contratando con entidades prestadoras o prestando directamente el servicio de salud.
Una de las primeras lecciones que uno aprende en un curso de economía básica es que la producción de cualquier bien o servicio exige una combinación adecuada de los dos factores básicos de producción: trabajo y capital. Para producir acero se necesitan trabajadores (recursos de trabajo) y recursos de capital (hornos, bodegas, equipo de movilización de carga, etc). Para el servicio de transporte se necesita vehículos y conductores. Para prestar el servicio de salud una empresa prestadora (y recordemos que la ley le permite a las EPS prestar el servicio por medio de sus propias instituciones) debe contratar personal: médicos, enfermeras, camilleros, celadores, etc. Pero debe proporcionarle a dicho personal recursos físicos con los cuales ellos puedan desempeñar su labor: termómetros, tensiómetros, equipo médico de diagnóstico y tratamiento, camas de hospital, centrales telefónicas, así como edificaciones especializadas: hospitales y clínicas.
¿Debe el Estado meterse a determinar las condiciones de esta “función de producción” , del servicio de salud? Ello no lo hace en ningún sector, ni siquiera en los más regulados entre ellos (financiero, empresas de servicios públicos) y sería inconveniente que tratara de hacerlo. Además sería imposible hacerle seguimiento a una norma semejante.
Por otra parte, de aplicarse a otras actividades la curiosa tesis de que los recursos parafiscales no pueden utilizarse para construir infraestructura, sino para prestar directamente el servicio (cualquier cosa que ello quiera decir), las entidades de vigilancia tendrían que comenzar a investigar a las siguientes entidades, que habrían “desviado” recursos parafiscales:
a) Las cámaras de comercio. Como se sabe, su fuente de recursos son las contribuciones que hacen los comerciantes por operaciones de registro mercantil de carácter obligatorio. Estas entidades han desarrollado en las ciudades del país una infraestructura física importante.
b) El Sena. Ha construido en todo el país edificaciones propias y adquirido equipos de enseñanza.
c) El ICBF. ¿Con que habrá financiado sus propias instalaciones, o los hogares infantiles, sino con recursos parafiscales?
d) Las Cajas de Compensación. Como se sabe, han construido hoteles, centros de convenciones, teatros, clubes recreativos, oficinas propias, etc.
Es cierto que el parágrafo 1 del artículo ley 182 de la Ley 100 obliga a las Entidades Promotoras de Salud a “manejar los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad”. Esta disposición es semejante a la que obliga a las Compañías de Seguros a constituir una reserva (un pasivo) destinada a atender los posibles siniestros. En este caso podría entenderse que la reserva sería del 100% de las primas recibidas. Pero al final del período frente al cual se ha contratado el cubrimiento, por ejemplo un año, debería compararse lo recogido por cotizaciones (primas) recibidas frente a los siniestros pagados, y determinar a partir de allí si la EPS tuvo utilidades o pérdidas técnicas en su labor de aseguramiento.
En apoyo de su tesis, la Superintendencia de Salud, en la resolución hoy cuestionada, señaló en su apoyo innumerables sentencias de las altas cortes que señalan el carácter público de los recursos de la seguridad social y su imposibilidad de destinarlos a otros usos. Aparte de que construir o desarrollar infraestructura no puede considerarse “otro uso”, es necesario señalar que esta prohibición se aplica directamente al Fosyga: no puede destinar los recursos parafiscales para otros usos. Pero “gasta” estos recursos comprando una póliza de seguro en salud a una EPS. Esta debe cumplir su parte del contrato, proporcionando a cambio el servicio de salud, en las condiciones que establezca la Ley. Los ingresos que reciben por concepto de primas son de las EPS. Así lo establece incluso el plan de cuentas emitido por la propia Superintendencia de Salud, la Resolución 1804 del 2004.
Extendiendo el argumento, los médicos que reciben recursos originados en las cotizaciones del sistema por concepto de honorarios a sus servicios no los podrían destinar para atender los gastos normales de su actividad (comprar muebles, asistir a eventos de capacitación) o inclusivo utilizarlos en los gastos de consumo propios o de su familia. Pero a estos absurdos ha conducido la caprichosa interpretación de las normas legales por parte de la Superintendencia de Salud. Parece que esa situación se está corrigiendo. Enhorabuena. El sistema de salud y todos los agentes que participan en él necesitan claridad en las reglas del juego.
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Colombia y los indicadores de competitividad: ¿En qué estamos bien y en qué mal?
Existe hoy en el mundo una competencia feroz entre los organismos que producen indicadores de competitividad, de transparencia, de desarrollo económico, de desarrollo social, de desarrollo financiero, de investigación y desarrollo, de avance en la tecnología de comunicaciones, etc. Es utópico pretender hacerle seguimiento a todos ellos.
No siempre hay que creerles todo lo que dicen. Muchos de ellos hacen sus clasificaciones y ordenamientos de países, no a partir de datos estadísticos objetivos, sino apoyados en la percepción de los entrevistados, a menudo ejecutivos de grandes empresas. Por otra parte la ponderación de los factores que inciden en la competitividad o en la facilidad de hacer negocios es necesariamente subjetiva.
En algunos casos la opinión de los ejecutivos entrevistados vale la pena. En otros, es necesario tener en cuenta que no necesariamente lo que le conviene a ellos mismos o a las empresas que administran corresponde exactamente a las conveniencias de las sociedades que analizan. Como lo registramos en su momento (ver aquí), en la misma semana en que la quiebra de Lehman Brothers desencadenó la crisis financiera, en septiembre de 2008, el Foro Económico Mundial publicaba su Informe sobre Desarrollo Financiero Mundial (no lo encontré ahora en la página actual del FEM. De pronto lo descolgaron Pero en su momento yo lo bajé y lo tengo disponible para quien lo solicite por correo). Pues bien, ese informe clasificaba a Estados Unidos (país epicentro de la crisis) en primer lugar en el ranking de desarrollo financiero y de cuarto en el “Indice de Estabilidad” (¡!). Uno de los componentes del índice (y lo sigue siendo) medía el “peso de la regulación gubernamental”. Por su incidencia en el ranking una mayor regulación quita puntos en el ranking. Hoy, habiéndose destapado las historias sobre la crisis del mismo Lehman Brothers, de AIG, del City, de Fannie Mae y de Freddy Mac, existe un consenso generalizado en el mundo académico de que una de las causas principales de la crisis fue precisamente una débil regulación. En el informe recientemente publicado Estados Unidos ha descendido al puesto 39 en el índice de estabilidad financiera, pero sigue de primero en el índice global de desarrollo financiero.
Hechas las anteriores salvedades, de todas maneras estos informes proporcionan información útil sobre la posición relativa de nuestro país en varios campos. He estado hojeando tanto los informes más recientes de competitividad del Foro Económico Mundial, así como elWorld Competitiviness Yearbook del Instituto para la Gestión del Desarrollo (IMD por sus siglas en inglés), además del ya citado sobre desarrollo financiero. En esta entrada voy a señalar algunos resultados que considero interesantes para Colombia del informe del IMD. Solo me voy a referir a aquellos en que nos fue muy bien (primeros 15 lugares) o muy mal (últimos 15). Voy a concentrarme por ahora en los indicadores que hacen parte de los dos grandes factores identificados por el IMD: Desempeño Económico y Eficiencia Gubernamental. En próximas entradas continuaré con este ejercicio, tanto con los otros factores del IMD como con los del Foro Económico Mundial.
Datos de Colombia en el informe anual de Competitividad del IMD (entre 58 países estudiados)
¿En qué nos fue bien?
Puesto 7 en relación de términos de intercambio (Valor unitario de exportaciones vs valor unitario de importaciones). Como este es un índice que mide el cambio relativo en los precios de los bienes exportados versus el de los importados, este comportamiento está asociado al mejor desempeño de las materias primas en los mercados internacionales. En el caso de Colombia, la alta dependencia que tenemos sobre este tipo de exportaciones nos favoreció.
Puesto 6 en relación empleo sector público frente al empleo total: 5,2%. En este indicador un mayor índice empeora el ranking. El primero de la tabla, Singapur, tiene una relación del 2,3%. El ultimo, Jordania, tiene 38,6%. ¿Será que tienen en cuenta estos indicadores las llamadas nóminas paralelas, tan comunes en algunas entidades? Normalmente se registran como contratistas privados que ejecutan contratos de prestación de servicios con el sector público. En la práctica son empleados públicos, pero no se registran como tales.
Puesto 8 en tasa de tributación efectiva frente al ingreso per-capita. Estamos bien, porque para el IMD, una baja relación es un buen indicador. La otra cara de la moneda consiste en señalar la escasa contribución que hace la tributación en la distribución del ingreso (los resultados de estos indicadores los veremos más abajo). Consecuente con lo anterior, tenemos una relación impuestos totales recaudados frente al PIB de solo el 13,45%. Solo nos ganan entre los países estudiados Qatar, India, Hong Kong e Indonesia. Los países “últimos” en la tabla son Suecia (47,8%) y Dinamarca (48,18%).
Puesto 4 en subsidios gubernamentales a empresas públicas y privadas, como peso con relación al PIB. Es decir, el peso de estos subsidios es relativamente bajo. Pero los pocos que existen hacen bastante daño. Lo veremos más adelante.
Puesto 9 en flexibilidad del mercado de trabajo (índice compuesto entre la dificultad de contratar, la rigidez en los horarios de trabajo y los costos de despido).
Puesto 7 en el índice de relación entre ingresos por género. Existe poca diferencia en el ingreso ganado por hombres y por mujeres, con relación a los patrones internacionales.
Puesto 6 en la participación de mujeres en altos cargos públicos y privados ( con excepción del parlamento, como veremos más adelante).
¿Y en qué nos fue mal?
Puesto 49 en contribución a las exportaciones mundiales (0,24% menos de la mitad de nuestro peso en la economía mundial: 0,40%).
Puesto 52 en exportación de servicios comerciales.
Puesto 55 en relación de comercio exterior (exportaciones + importaciones) frente al PIB: 16,53%. Seguimos siendo un país cerrado.
Puesto 48 en ingresos por turismo ( como proporción del PIB ) : 1,03%
Puesto 55 en relación pago de intereses por el gobierno frente a sus ingresos totales: 22,21%.
Puesto 49 en tasa de impuestos máxima corporativa. Pero gracias a la evasión (estamos en el puesto 50 este indicador) y a las exenciones y tratamientos especiales (no se miden por parte del IMD), la relación impuestos corporativos recaudados frente al PIB nos “sube” al puesto 44, con un indicador del 4,8%.
Puesto 52 en margen financiero (tasa de préstamos vs tasa de captación de los Banco): 6,85%. En el Reino Unido, primero de la lista, este margen es del 0,33%.
Puesto 54 en el índice de barreras al comercio internacional.
Puesto 50 en el índice de proteccionismo. Se mide por la pregunta de si el proteccionismo, en opinión del entrevistado, obstaculiza el desarrollo de los negocios.
Puesto 55 en el carácter distorsionador de los subsidios. Se les pregunta a los entrevistados si los subsidios existentes distorsionan la competencia y el desarrollo económico. Como el peso de los subsidios es bajo, según vimos arriba, todo indica que los pocos que existen (por ejemplo, agro ingreso seguro) hacen bastante daño.
Puesto 46 en legislación sobre la competencia (si la legislación es efectiva o no en impedir los abusos contra la competencia).
Puesto 55 en peso de la economía paralela. No es extraño.
Puesto 51 en legislación sobre desempleo. Se le pregunta a los entrevistados si la legislación sobre desempleo provee o no un incentivo para el trabajo.
Puesto 43 en administración de justicia (si es administrada o no de manera imparcial).
Puesto 47 en seguridad personal y de la propiedad (es decir no se provee adecuadamente).
Puesto 49 en el índice de inestabilidad política
Somos el país donde la proporción del ingreso nacional que se concentra en el 10% de la población más rica es la más alta entre todos: 45,9%., y aquél en el que la proporción del ingresos que gana el 10% del población más pobre es el más bajo: 0,8%. En consecuencia, somos el país que tiene el índice Gini de concentración del ingreso más alto, con un valor de 59. Dinamarca, Japón y Suecia tienen 25 cada uno. Esto es resultado, nos atrevemos a conjeturar, del elevado proteccionismo (que perjudica a los pobres y favorece a unos cuantos ricos, ojalá algún día lo entendiera nuestra izquierda), de la débil legislación sobre competencia (que castiga a los pobres con precios más altos en muchos bienes y servicios), y de las debilidades del esquema tributario.
Estamos en el puesto 50 en participación de mujeres en el parlamento. Solo es el 10%, frente a un 47% de Suecia y un 42% de Finlandia.
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El pico y placa en Bogotá: un balance
En su edición del 25 de Enero del 2009, la revista semana, quejándose del caos del transporte en Bogotá, publicó un artículo denominado:Haz algo Samuel. Como la restricción vehicular para todo el día era “algo”, la alcaldía y su equipo concluyeron que “había que hacerlo”. Sin mucha lógica y sin estudios que apoyaran la medida, se expidió el Decreto 033 de 2009 que lo implementó. Es una racionalidad muy común entre los políticos: más que resolver un problema, lo importante es mostrar que algo se está haciendo para resolverlo, así la solución implantada sea inefectiva o inconveniente. Se supone que la opinión pública no entrará en análisis técnicos profundos.
En su momento planteamos algunas reflexiones sobre la medida que están consignadas aquí. Básicamente las podemos resumir en lo siguiente:
Es claro que existe en Bogotá un desequilibrio entre la oferta de un recurso escaso (las vías públicas) y la demanda por ellas, determinada por factores demográficos, y económicos (el ascenso de ingresos de la clase media, y el abaratamiento en el precio de los automóviles).
La solución ideal para enfrentar este problema consiste en una planeación de largo plazo de la infraestructura urbana que tenga en cuenta el crecimiento futuro de la ciudad y acondicione la oferta a esas necesidades. Paralelamente, un crecimiento organizado del transporte público que estimule su utilización por parte de la gran mayoría de las personas, puede traducirse en un uso más eficiente de las vías públicas.
Es claro que esa planeación de largo plazo ha faltado. La oferta vial no ha crecido con las tendencias demográficas de la ciudad. Los procesos de urbanización no se han traducido en un incremento en la oferta de vías públicas. La ciudad ha cedido a la presión de los urbanizadores al reservas calles para uso exclusivo de los residentes (ello explica la compleja geografía de las urbanizaciones que se adelantaron en Bogotá a partir de los años sesenta, así como la abundancia de vías cerradas), lo cual si bien aumenta el valor de los lotes urbanizados, le impone a la ciudad costos importantes en términos de movilización.
Quien quiera renunciar a la utilización del automóvil deberá encontrar atractiva la alternativa que representa el transporte público en términos de comodidad, seguridad, rapidez y costos. El transmilenio pareció funcionar en un principio, pero rápidamente la calidad del servicio ha venido empeorando, medida tanto en términos de tiempo de espera como de velocidad de desplazamiento. Las obras acometidas en Bogotá han inutilizado muchas estaciones. Es el caso al que se enfrenta la Universidad a la cual estoy vinculado, que se ha visto fuertemente limitada en su acceso, tanto en transporte público (cierre de estaciones) como privado (cierre de vías).
Por otra parte, el sistema de funcionamiento del transporte urbano, por defender los intereses de las empresas afiliadoras, se ha traducido en una sobreoferta de buses, como lo señalábamos en otra entrada (ver aquí). Falta ver si el nuevo Sistema Integrado de Transporte Público moderniza el sistema. Por lo pronto, la alcaldía cedió ante el chantaje de los transportadores privados y se comprometió a pagarles unas sumas exhorbitantes durante los próximos 18 años, simplemente para que no atrevesaran al sistema, situación que aumentará notablemente los costos y por lo tanto las tarifas del transporte público en el futuro.
Lo claro es que existe congestión, por un desequilibrio entre la oferta y la demanda de vías. Las alternativas para el Estado cuando se presenta esta situación son las siguientes:
a) No hacer nada. No es una opción descartable. El Estado no tiene que resolver todos los problemas. Si se presenta congestión, por ejemplo en las horas pico, las personas mismas toman la decisión de viajar, de aplazar su viaje o de no viajar. La demora en el viaje es el costo que pagan los usuarios por su insistencia en viajar en la hora pico. Muchas personas, como estudiantes o trabajadores que deben cumplir un horario determinado, no tienen alternativa, lo cual les exigirá empezar más temprano su desplazamiento. Esto es lo que hace el Estado en la gran mayoría de ciudades del mundo, o lo que se hace normalmente frente al desplazamiento peatonal: el temor a la congestión es el que se encarga de desanimar la utilización del recurso por parte de los usuarios que menos necesitan desplazarse. Como lo decía el famoso beisbolista norteamericano Yogi Berra (equivalente en su filosofía a nuestro Pambelé) a propósito de un restaurante que se volvió muy popular: nadie volvió a comer allí porque siempre está lleno.
b) Restricción cuantitativa en las horas pico. En los servicios de electricidad, de acueducto, de alcantarillado y de tráfico la capacidad del sistema se determina por la demanda pico: la capacidad de generación y el tamaño de las líneas, de las tuberías o de las vías se hace teniendo en cuenta el consumo en las horas pico. Por ello existen muchos sistemas de precios diferenciales que buscan desincentivar la demanda en esas horas. Frente a la dificultad técnica de aplicar un sistema de racionamiento por precio (lo cual implicaría sistemas de peajes urbanos diferenciados por horas), existe la posibilidad de la restricción cuantitativa: establecer turnos para el desplazamiento. El racionamiento que existió hasta febrero de 2009 tenía como propósito, más que disminuir el número de desplazamientos en automóvil, repartirlos mejor durante el día, de tal manera que disminuyera la presión sobre las vías en las horas pico.
c) Restricción cuantitativa durante todo el día. Fue lo que hizo la alcaldía de Bogotá en el 2009, prometiendo que sería una medida absolutamente transitoria (ver aqui) pues duraría solo hasta el 15 de Febrero de 2011, tiempo que, según la alcaldía, sería el necesario para adecuar las troncales de transmilenio por la Carrera 10 y la Calle 26 y para “desarrollar el paquete de 45 obras financiadas con la valorización”. Por razones suficientemente conocidas, la alcaldía no cumplió con sus propios plazos. Ahora pretende que la ciudadanía asuma la consecuencias de su propia ineficiencia.
La alcaldía anunció que la medida se apoyaba en numerosos estudios técnicos. Ante la negación de la Secretaría de Movilidad por entregarlos, tuve que solicitarlos vía tutela. No voy a repetir aquí el análisis que hice de los mismos. El lector interesado los puede consultar aquí y aquí
Como se previó en su momento, esta medida tendría consecuencias indeseadas: una de ellas el estímulo a la adquisión de una segundo automóvil por parte de multitud de familias. Aumentó por lo tanto la congestión en las horas pico. Frente a los costos de la restricción, la alcaldia comienzó a otorgar excepciones y permisos. Algunos permisos pueden justificarse, otros no tanto. Por ejemplo, ¿cuál es la justificación para eximir hoy del sistema de pico y placa a los carros blindados y oficiales? Acaso el trabajo del funcionario público es más productivo para la sociedad que el de un ciudadano que trabaje en el sector privado?
Un ejemplo es el caso de los vehículos pick-up. Puesto que era claro que la medida iba a afectar negativamente a muchos empresarios, se decretó la excepción para estos vehículos. La abundancia de pick ups en Bogotá, mucho más contaminantes y que por su tamaño aumentan la demanda de espacio de vía pública, no se explica por la mayor actividad económica de la ciudad. Lo que es más grave, la aplicación de la excepción queda a la discrecionalidad del policía de tránsito (como se pueve ver claramente en el protocolo de aplicación de la medida, que puede consultarse aquí), lo cual es una fórmula indudable para aumentar la corrupción.
Qué hacer ahora? Es necesario analizar juiciosamente las alternativas. Extender la duración del pico y placa de todo el día por un tiempo adicional contribuirá a generar en la ciudadanía la impresión de que la medida es irreversible y convencerá a muchos que todavía no lo han hecho de adquirir su segundo automóvil o su tercer automóvil. Aumentará entonces la congestión, especialmente en las horas pico.
Tal vez lo más conveniente sea volver al sistema que estaba vigente hasta Febrero de 2009, de restricción vehicular sólo en horas pico. Tiene las medidas sus costos, pero es preferible a la prolongación de una medida inconveniente y antitécnica.
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Desaceleración, consecuencias del invierno y sutilezas estadísticas
Según los datos del DANE, la economía se desaceleró notablemente en el tercer trimestre del año pasado. Las consecuencias del invierno todavía no están contabilizadas.
Los datos sobre crecimiento económico publicados por el DANE, con cifras para el tercer trimestre del año 2010 (ver gráfico de arriba), muestran una clara desaceleración desde el primer trimestre, cuando se obtuvo un crecimiento anualizado del 5,53% en el segundo semestre a uno del 0,85% anual. Como lo hemos explicado en otras entradas anteriores de este blog, aquí hemos trabajado con la con la metodología utilizada en muchos otros países (no en Colombia) , entre ellos Estados Unidos, que se basa en convertir la tasa registrada en el trimestre en su equivalente anual: es decir, se trata de calcular cuánto crecería la economía en un año si la dinámica observada en el trimestre se mantuviera (hemos explicado este punto en dos anteriores entrada, veraquí y aquí).
El análisis del crecimiento económico desde un punto de vista coyuntural se realiza mirando los factores de la demanda sobre los bienes y servicios producidos en el país. Esta demanda puede provenir del consumo de las personas, del gasto del gobierno, de la inversión, y de las exportaciones. Las importaciones significan una sustracción a esa demanda ( y por lo tanto al producto, en la medida en la que es una demanda que se atiende con productos y servicios producidos en otros países.
¿Qué ocasionó esa desaceleración notable en el tercer trimestre? Fundamentalmente el consumo del gobierno (caída anualizada del 4,5% ) y de las exportaciones ( del 4,2%). A su vez, el valor real de las importaciones subió en un equivalente anualizado del 16% anual. Esto dos últimos fenómenos (caída en la exportaciones y alza en las importaciones) pueden estar asociados a la importante revaluación del peso colombiano. Recordemos que entre septiembre de 2009 y del 2010 esta revaluación fue del 7% en términos nominales (19% en términos reales).
Las perspectivas para el cuarto trimestre no pintan bien. Los desastres asociados con el invierno van a afectar las cifras de la producción agrícola (ya se está viendo su efecto en la inflación anual de alimentos registrada en el mes de diciembre) así como del transporte.
Pero los efectos del invierno tienen una dimensión adicional. Las pérdidas en activos físicos privados o públicos (casas de habitación, cultivos, locales comerciales, carreteras, diques, etc), no se reflejan normalmente en las cifras del Producto Interno Bruto. Se supone que el desgaste natural de dichos activos (la depreciación) se contabiliza en el PRODUCTO INTERNO NETO, que normalmente no es objeto de análisis. En Colombia, dichas cifras ni siquiera se publican de manera regular, por las difultades asociadas con su medición.
Si se tratara de medir de manera real el Producto Interno Neto, que nos indicaría de una manera más clara la generación neta de riqueza en el país, sería necesario cuantificar las pérdidas producidas por el invierno y que han afectado los patrimonios públicos y privados. Cálculos iniciales del gobierno estiman dichas pérdidas en $10 billones de pesos, algo así como el 2% del PIB ( no está claro el origen de estas cifras ni mucho menos su metodología de cálculo). A lo anterior habría que añadir los ingresos que dejan de recibir todos los agentes económicos (empresas y trabajadores) por la inutilidad de estos activos, cifras que deberían reflejarse en los trimestres siguientes.
Las tareas de indemnización a los afectados, y de reconstrucción de la infraestructura destruida van a generar crecimiento, pero del producto BRUTO, Si se logra una indemnización y una reconstrucción total, el país logrará llegar a unos niveles del producto NETO iguales a los que existían anteriormente. Estas sutilezas estadísticas, tan importantes desde el punto de vista del bienestar de la población, no se tienen en cuenta normalmente en las cifras oficiales.
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La integración vertical en la salud: algunas reflexiones
El proyecto que busca impedir la integración vertical entre EPS y IPS puede terminar haciendo más daño que bien al sisteme de seguridad social en salud.
Consideraciones teóricas sobre la integración vertical
Se entiende normalmente por integración vertical la propiedad y operación unificada de procesos sucesivos de producción y distribución por una sola firma. El propósito de la integración vertical, desde el punto de vista de la firma, es el de reducir costos, especialmente de transacción, y aumentar su poder competitivo.
En principio, cualquier firma comporta grados menores o mayores de integración vertical. Las decisiones sobre qué actividades se desarrollan al interior de la firma o fuera de ella obedecen, como cualquier decisión empresarial, a un análisis costo/beneficio. La empresa tenderá a procurarse los insumos en el mercado, en lugar de producirlos ella misma, cuando se presenta una amplia competencia en el mercado de proveedores, cuando existen economías de escala en los proveedores no replicables por la firma compradora, y cuando en ninguno de los dos negocios (el del comprador o el del vendedor) se presenta la necesidad de inversión en activos específicos para la transacción.
Williamson (premio nobel de 2009) plantea que en esas circunstancias, el empresario prefiere integrarse hacia adelante o hacia atrás para disminuir esas incertidumbres y por lo tanto los costos de transacción. Una relación de mercado (es decir sin integración) en esas condiciones es ineficiente, y debe ser reemplazada por una relación jerárquica. Una consecuencia de este análisis es que entre más específicos sean los activos es más probable que se presente la integración vertical. La otra es la de que una integración vertical permite montos de inversión mayor que una relación de mercado. Es mejor para el bienestar de la sociedad que se presente la integración.
En determinadas circunstancias, la integración vertical puede ser negativa desde el punto de vista de la competencia. Si una empresa es un monopolio, sea por razones de economía de escala, (monopolio natural), tecnológicas (acceso exclusivo a una patente), podrá aprovechar su ventaja monopólica en un mercado para frenar la competencia en otro.
¿Cuándo existe abuso de poder en la integración vertical o en las compras atadas? Los tribunales que se han ocupado de aplicar las normas de la competencia en países desarrollados han avanzado en los criterios a partir de los cuales se puede condenar este tipo de prácticas: cuando el productor pretende aprovechar la posición dominante que tiene en un mercado para minar la competencia en un mercado previamente competitivo. Fue la situación que enfrentó Microsoft tanto en las cortes americanas como europeas. Esta empresa aprovechó el poder que tenía en el mercado de sistemas operativos para mejorar su posición en el mercado de exploradores y desplazar a sus rivales. El triunfo de Internet Explorer sobre Nestcape se debió precisamente a esa práctica, debidamente sancionada tanto en Estados Unidos como en Europa.
Es obvio que en la provisión de servicios de salud, como en cualquier otra actividad económica, pueden presentarse tendencias hacia la integración vertical. Un odontólogo puede adquirir un equipo de rayos X para proveer a sus clientes de las radiografías que se necesiten en el diagnóstico. Un hospital puede montar un laboratorio clínico. Difícilmente podría argumentarse que este tipo de integración pueda ser negativo para la sociedad, o que puedan constituirse en motivo de preocupación para el regulador.
El caso más debatido en la salud en Colombia corresponde a la integración entre EPSs e IPSs. Es conveniente analizar las motivaciones de estas integraciones, así como la posición que frente a ellas debería tener el Estado.
La especificidad de activos (dificultad de destinar las inversiones realizadas a otros usos) y la mutua dependencia entre aseguradoras y por lo menos algunas IPSs, permiten entender, utilizando las herramientas analíticas de la organización industrial señaladas arriba, estas tendencias hacia la integración vertical. Las unidades modernas de diagnóstico y tratamiento exigen inversiones importantes. Solo estaría dispuesto a invertir quien tenga una demanda asegurada, lo cual solo se logra si existen contratos de largo plazo entre la aseguradora (en el esquema colombiano, ellas son las principales protagonistas de la demanda por servicios de salud) y la IPS, o si existe integración vertical entre las actividades de aseguramiento y prestación. Sin estos contratos, o sin la integración, el riesgo para quien haga las inversiones será mayor. La inversión lograda será inferior a la óptima.
¿En qué momento puede la integración vertical mencionada puede ser un motivo de preocupación para el regulador? Como se señaló más arriba, el posible abuso se presentaría cuando exista una situación de posición dominante en cualquiera de los dos mercados, que se traduzca en que el asegurador o el prestador (dependiendo de cuál es el mercado no competitivo) se apalanque en dicha posición para combatir a sus rivales en otro mercado. Teóricamente, tanto en el mercado de aseguramiento como el de prestación podría presentarse esta situación, especialmente cuando la definición de mercado relevante para propósitos competitivos se realiza dentro de una región o municipio específicos.
Se puede concluir entonces que la manera más eficaz de promover la competencia consiste tanto en que el regulador evite la presencia de posiciones dominantes, tanto en el mercado asegurador como prestador, más que en prohibir las integraciones verticales. Lo lógico sería que la Ley que reforme el sistema de salud, debería exigir que las adquisiciones, fusiones o alianzas entre EPSs o entre IPSs sean informadas previamente a la entidad que se encargue de promover y vigilar la competencia en la salud (CRS, Superintendencia de Salud o Superintendencia de Industria y Comercio, según lo determine la norma). La autoridad podría objetar estas operaciones si encuentra que la operación conduce a una inadecuada concentración en el mercado relevante. Una norma semejante existe en el sector financiero.
Una anotación final. Oi decir por radio al representante ponente de esta iniciativa que la justificación de esta norma radica en que las EPS son “monopolios naturales”. Ello no es cierto. El monopolio natural se presenta cuando lo conveniente desde el punto de vista de la eficiencia es que exista un solo proveedor. El ejemplo típico de texto es la red de acueducto de una ciudad. No es conveniente que exista más de una red. En el caso de las aseguradoras en salud, no hay ninguna razón para que no existan varias de ellas que atiendan el mismo mercado. De hecho, una queja de las autoridades (ver la exposición de motivos del proyecto) es que existen muchas, algunas de ellas bastante débiles.
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El proyecto de reforma de la Ley 100: comentarios (II)
El artículo 2 establece la obligatoriedad de afiliación al sistema general de Seguridad Social en Salud para “todos los residentes en Colombia”. Es un avance frente a la Ley 100, que establecía esta obligación únicamente para los empleadores (facilitando la afiliación a los trabajadores) y para el Estado (facilitando la afiliación a quienes carecieran de vínculo laboral o de capacidad de pago).
Pero toda obligación debe traducirse en sanciones o penalidades para quien no las cumple. El proyecto de Ley no señala ninguna.
En el artículo 32 del proyecto se menciona que las personas declarantes de impuesto a la renta , los propietarios de bienes inmuebles y “quienes cumplan con otros indicadores que establezca el reglamento” se presume que tienen capacidad de pago y que por lo tanto deben afiliarse al régimen contributivo. Se deja para el reglamento que expedirá el Gobierno Nacional los detalles de esta presunción de ingresos “con base en la información sobre las actividades económicas”. Pero no se señala cómo se establece la cotización. Si es el Gobierno quien debe establecerla también por la vía del reglamento, el Congreso estaría dándole facultades al Gobierno para expedir por vía ejecutiva una reforma tributaria. ¿Qué pensarán de esto los constitucionalistas?
El artículo 34 plantea que los afiliados al régimen subsidiado podrán permanecer en éste cuando obtengan un contrato de trabajo y pasen a estar vinculados laboralmente. Una parte de su propia contribución seguirá siendo subsidiada. No se le pone ningún límite de tiempo a este beneficio. ¿No se crea por esta vía un incentivo perverso para que la vinculación al sistema se haga por la vía del régimen subsidiado, aumentando por lo tanto el déficit del sistema?
Los planes voluntarios de salud (o planes de medicina prepagada) necesitan ser reglamentados de manera más amplia. Todo lo que se establece como protección al consumidor (art 39) es lo relacionado con la prohibición de las preexistencias al tiempo de la renovación del contrato diferentes a las que se padecían antes de la fecha de celebración del contrato inicial, o la prohición de dar por terminado los contratos ni revocarlos a menos que medie incumplimiento en la obligaciones de la otra parte. Pero una manera de forzar la desafiliación consiste en aumentar exageradamente el valor de las primas, como lo están haciendo algunas de estas entidades en la medida en que aumenta la edad del afiliado. La legislación debería prohibir este tipo de prácticas.
El artículo 62 del proyecto establece la obligación de que las EPSs deben contratar con las Empresas Sociales del Estado (es decir Hospitales Públicos) mínimo el 60% del gasto en salud del régimen subsidiado. Si están prohibidos los contratos de capitación para tratamientos de media o alta complejidad, y si además se busca hacer respetar el principio de la libre escogencia por parte de los usuarios, no se podría obligar a un paciente a ser atendido por las redes públicas. El destinatario de los pagos de las EPSs no lo controlan éstas, si funciona de verdad la libre escogencia. Los pagos son el resultante de decisiones autónomas de los pacientes al seleccionar en qué IPSs quieren ser atendidos.
Esta norma estaba consignada en el artículo 16 de la Ley 1122, pero ponía como condición que estos hospitales cumplieran requisitos de calidad y de resultados. El artículo propuesto en la nueva Ley condena a los usuarios del régimen subsidiado : si no se cumplen estos requisitos solo se pueden reducir estos porcentajes en 5 puntos anuales.
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El proyecto de reforma de la Ley 100. Comentarios.
Además del proyecto de Ley Estatutaria que comentamos en la anterior entrada, curso en el Congreso un proyecto de ley ordinaria que reforma aspectos fundamentales del funcionamiento del sistema de salud. Nos ocupamos de éste último en esta ocasión.
Aspectos positivos:
Principios
La Ley 100 estableció 9 principios que deberían orientar el sistema de seguridad social en salud. El proyecto de Ley añade algunos, quita otros, y en el caso de los que quedan, los presenta con una redacción mejor a la que existía. Queremos llamar la atención sobre la inclusión de los siguientes principios nuevos : eficiencia (entendida como la óptima relación entre los recursos disponibles y los resultados en salud de los afiliados), progresividad (gradualidad en la actualización de las prestaciones incluidas en el Plan de Beneficios), y sostenibilidad (las prestaciones que reconoce el sistema se financiarán con los recursos destinados para él. Las decisiones que se adopten deben consultar criterios de sostenibilidad fiscal).
Puede sorprender a algunos que se haya eliminado en el proyecto el principio de “concertación”. Tal como se aplicó en el texto de la Ley 100, ello se tradujo en la delegación de muchas decisiones públicas de importancia a organismos mixtos público-privados, como el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. No necesariamente el interés público está representado en los llamados “actores del sistema”, ni en temas de salud, de transporte, ni de servicios públicos, ni en ningún otro. Si bien es necesaria la consulta y el diálogo, es a los gobiernos, supuestos representantes del interés colectivo, a quienes corresponde tomas las decisiones, dentro de sus atribuciones legales.
Portabilidad nacional
Uno de los problemas del sistema consiste en la ausencia de bases de datos unificadas sobre los usuarios del sistema. El artículo 21 del proyecto contempla en su título la “portabilidad nacional”, pero se refiere exclusivamente al acceso a los servicios de salud en el territorio nacional. Como en el caso de la portabilidad del servicio de telefonía celular, en este tema el proyecto debería ser más ambicioso: facilitar el cambio rápido y sin complicaciones entre regímenes (subsidiado a contributivo, o viceversa) o entre EPSs. Por la ausencia de este sistema se presentan hoy las dobles afiliaciones, que elevan los costos del sistema, y la resistencia natural de los afiliados a cambiar de régimen o de EPS, por miedo a perder los beneficios
Financiación
El proyecto contempla tanto recursos adicionales como una mejora en los flujos financieros del sistema. Ante la imposibilidad política de desmontar los impuestos parafiscales a la nómina, se debe por lo menos buscar su utilización más acorde con los intereses públicos. El artículo 44 del proyecto establece que un cuarto de punto de la contribución que hoy figura a favor de las Cajas de Compensación se oriente a financiar la Unidad de Pago por capitación del régimen subsidiado. Bien hecho.
Otros aspectos positivos
El proyecto obliga al Ministerio de Protección Social y a las entidades territoriales a verificar, mediante un proceso de habilitación, el cumplimiento de condiciones mínimas para la prestación de los servicios por parte de los diferentes actores: EPss, IPSs, y ARPs.
Por otra parte, establece mecanismos objetivos de evaluación a los gerentes de las Empresas Sociales del Estado (hospitales públicos), así como un procedimiento de nombramiento, que de cumplirse, puede alejar a estas entidades de la politización con que tradicionalmente han sido administrados.
Amplía además las atribuciones de la antigua Comisión Nacional de Precios de Medicamentos, de tal manera que se incluyan en sus funciones la regulación de precios de dispositivos médicos. Es indudable que se necesita de esta atribución para enfrentar este problema que tanto incide en la inflación de costos de la salud.
Sin embargo existen problemas
El proyecto presentado por el Gobierno establecía la necesidad de que las EPSs hicieran públicos los porcentajes de la UPC destinados a administración y prestación de servicios. En el debate en las comisiones séptimas se incluyó que este porcentaje no debería ser superior al 10%.
En la reforma del sistema de salud en Estados Unidos se estableció que la relación de pérdida médica (medical loss ratio como se llamá allá) que es exactamente la inversa de la relación gastos administrativos/valor de la UPC incluida en el proyecto colombiano, fuera del 85% con relación a las primas recibidas por las aseguradoras de salud. Para grupos pequeños y seguros individuales el monto sería del 80%. Es decir el peso de los costos administrativos (incluidas allí las utilidades de las aseguradoras) fuera entre el 15% o el 20%. Esta norma acaba de ser reglamentada por la administración Obama (ver aquí )
Es necesario tener mucho cuidado con esta disposición. En este momento (según cifras de ACEMI para el primer semestre del 2010), la relación gasto asistencial/ingreso operacional está en el 91%. Pero existe una amplia dispersión. Mientras una EPS registra un indicador del 102% (situación indeseable, porque amenaza su estabilidad financiera), otras están en niveles del 87%. Ninguna llega al porcentaje propuesto en las comisiones séptimas. Es cierto que estas empresas deben hacer un importante esfuerzo por mejorar su eficiencia, pero no se puede atentar contra la existencia de estos protagonistas del sistema.
De aprobarse este control al gasto administrativo, ello va a exigir un esfuerzo importante por parte de las entidades reguladoras y de la Superintendencia de Salud por afinar sus reglamentaciones y su capacidad de control. El Plan Unico de Cuentas emitido por esta última entidad en el 2004 posee enormes deficiencias técnicas (en algún momento podremos hablar de esto). No existe, como sí existe en el caso de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, un reporte público de los estados financieros de las EPSs, que permita al público hacerse una idea de la eficiencia y solvencia de estas entidades.
En Estados Unidos la regulación recientemente expedida acepta que se cuenten como gastos administrativos las actividades dirigidas a mejorar la calidad, así como los impuestos. ¿Cómo se contabilizarían en el sistema colombiano la amortización de una inversión en un sistema telefónico de atención de emergencias y los gastos de operación de este sistema? ¿Sería un gasto administrativo o un gasto asistencial? ¿Qué pasaría con la amortización de otras inversiones, por ejemplo en clínicas o equipos médicos? Aún en Estados Unidos estos temas están siendo objeto de un profundo debate (ver aquí ).
Sigue sin aclararse, o por lo menos yo no he podido entender, por cuenta de quién corren los procedimientos o medicamentos no incluidos en el Plan de Beneficios (antiguo POS). En el proyecto de Ley Estatutaria, que se está discutiendo en las Comisiones Primeras de Senadoy Cámara, se señala que debe “establecerse un mecanismo para financiar la provisión de servicios no incluidos en el Plan de Beneficios”. Se esperaba que ello sería resuelto en este proyecto, pero aquí no aparece nada de dicho mecanismo. A no ser que se interprete como tal lo dispuesto en el artículo 26 del proyecto que obliga a las EPSs a adquirir “un reaseguro para cubrir las contingencias o complicaciones de las atenciones de los servicios de salud que excedan lo incluído en los planes de beneficios”.
Somos bastante pesimistas de que empresas reaseguradoras estén dispuestas a proteger contra riesgos que no se puedan medir actuarialmente, como serían los medicamentos y procedimientos no incluidos en el Plan de Beneficios.Este riesgo definitivamente no es modelable. Como lo dijo un comentarista anónimo de este blog “lo actuarial usa como insumo registros históricos sobre períodos relativamente largos de experiencia. Por lo general, las variables actuariales tienen una definición matemática suficiente para que sean medibles o estimables” . De encontrarse una compañía de seguros dispuesta a asumir ese riesgo, el valor de las primas sería gigantesco. ¿Se incluirá el valor de estas primas en el cálculo de la UPC?
Sobre otros temas del proyecto de Ley nos ocuparemos en próxima entrada.
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La reforma en salud: comentarios al nuevo proyecto del gobierno
El gobierno ha presentado un proyecto de Ley Estatutaria en salud completamente diferente y en nuestra opinión, mucho más completo que el había presentado inicialmente y que tuvimos oportunidad de comentar.
Es claro que los problemas financieros del sistema de seguridad social en salud deben ser enfrentados rápidamente por todos los poderes públicos (Gobierno, Congreso y Poder judicial), a fin de poder garantizar la existencia de un sistema justo y sostenible. El proyecto de Ley tiene algunos elementos positivos, pero suscita algunas preocupaciones. Vamos por partes.
Aspectos positivos
Entre los aspectos positivos vale la pena señalar que el proyecto busca mayor claridad sobre el Plan de Beneficios, lo cual, de lograrse, puede disminuir la litigiosidad del sistema, que hoy se manifiesta en el alto número de tutelas en salud. Queda claro en el proyecto que este Plan consiste en un conjunto de prestaciones explícitas, exigibles y necesarias para garantizar la vida y la salud de los afiliados. Este Plan deberá actualizarse cada dos años.
El proyecto establece que en el caso de que haya prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios, pero que sean “pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo”, el profesional de la salud podrá prescribir de forma excepcional aquellas que “se requieran con necesidad, que estén disponibles en el país y que sean costo-efectivas”.
El proyecto propone excluir en todo caso (tanto del Plan de Beneficios como de las prestaciones extraordinarias) aquellas que sean únicamente cosméticas, las que no tengan evidencia científica, las que solo se ofrezcan por fuera del territorio colombiano, y las que no sean propias del ámbito de la salud. Recuérdese que a través de tutelas hay usuarios que han demandado y en muchas ocasiones obtenido elementos tales como zapatos deportivos, suscripciones para gimnasio, teléfonos celulares para llamar al médico, transporte y viáticos para familiares del paciente e incluso una ambulancia especializada parqueada las 24 horas frente a la casa del afiliado. (ver al respecto esta nota periodística .
El NICE criollo
Prevé el proyecto la creación de una entidad sin ánimo de lucro de naturaleza mixta de la cual podrán hacer parte, entre otros, las sociedades científicas. Esta entidad deberá establecer propuestas de criterios, protocolos, guías y procedimientos que observen el principio de sostenibilidad. Sería el equivalente, nos imaginamos, al Instituto Nacional para la Salud y la Excelencia Clínica (NICE por sus siglas en inglés), (ver aquí la página web de este instituto). El Sistema Nacional de Salud inglés utiliza los conceptos y guías de NICE para establecer cuáles medicinas y tratamientos deben ser otorgados por los recursos del sistema, utilizando para ello tanto la evidencia científica, como la relación de costo-efectividad de las prestaciones. En lo sucesivo de esta entrada nos referiremos a la entidad propuesta por el Gobierno como el NICE CRIOLLO.
Esta disposición es importante, porque es claro que los recursos del sistema son limitados. Valga la pena recordar que Colombia es un país que tiene una proporción de gasto en salud relativamente alta según estándares internacionales, y la mayoría de ese gasto se atiende con recursos públicos. Colombia es el uno de los países de mundo con mayor gasto público en salud como porcentaje del PIB (ver nuestra entrada anterior sobre el tema).
Es conveniente entonces que las decisiones sobre los gastos del sistema dejen de ser asumidas por los jueces y pasen a ser responsabilidad de quienes sí saben de eso, y que además deben responder por sus actuaciones: las comunidades científicas y las autoridades de salud, y que esas decisiones tengan en cuenta, además de la efectividad de las prestaciones, la sostenibilidad del sistema (principio contemplado en el proyecto de ley del gobierno).
El Plan de Beneficios
El proyecto prevé una actualización del Plan de Beneficios una vez cada dos años. Se señala que para la actualización deben tenerse en cuenta los principios y criterios técnicos señalados en el mismo proyecto. Señala como fecha máxima para la primera actualización el 1 de Diciembre de 2011.
A diferencia de lo que planteaba el proyecto anterior, este señala claramente que el Plan de Beneficios debe financiarse con cargo a la Unidad de Capitación. Claramente, esto le pone un límite al plan de beneficios: en el caso del régimen contributivo el valor de esta unidad debe ser igual a las siguiente ecuación:
Valor recogido por el sistema contributivo/número de beneficiarios del sistema.
El valor recogido en el sistema contributivo es igual a :
porcentaje de contribución a la salud (excluyendo el porcentaje que se va para financiar el régimen subsidiado) X sueldo promedio de los cotizantes formales X número de cotizantes formales
El número de beneficiarios del régimen contributivo es igual a:
número de cotizantes formales X número de beneficiarios promedio por cotizante
Debe quedar claro para todos los actores que existe un límite objetivo para la actualización y el crecimiento del POS, ahora llamado Plan de Beneficios. Obviamente, las autoridades tendrán otros instrumentos para ampliar los beneficios sin que el sistema se quiebre: controlar los costos. Y existen instrumentos para ello, como pudimos señalarlo en una anterior entrada.
Inquietudes sobre el proyecto de Ley
El proyecto no deja de suscitar algunas inquietudes. Planteo algunas de ellas:
El artículo 7 señala que debe establecerse un mecanismo para financiar la provisión de servicios no incluidos en el Plan de Beneficios. No es explícito el Proyecto en señalar cuál sería ese mecanismo (posiblemente ello será tema para otro proyecto de Ley). Para asegurar el principio de sostenibilidad, el proyecto establece que solo se podrá reconocer estos tratamientos “hasta el monto de recursos destinados para tal fin”.
Como es absolutamente previsible, la demanda de recursos puede superar eventualmente esta disponibilidad. Surge la pregunta. ¿con qué criterio se escogerán las prestaciones aceptadas y las que se rechacen? Recordemos que cada EPSs, según el proyecto, debe decidir si se acepta o no un tratamiento no contemplado en el Plan de Beneficios. Si bien el proyecto establece que deben tener en cuenta “la justificación financiera”, ello no es suficiente para asegurar el equilibrio del sistema. Del hecho que una prestación haya sido aprobada por nuestro “NICE criollo” como costo-efectiva no se deduce que automáticamente existan los recursos para financiarla. Si el presupuesto nacional destinó un monto, por ejemplo de 3 billones de pesos (recordemos que para el 2010 el monto total de los recobros no POS será de aproximadamente $2,5 billones) para este propósito, ¿que pasaría si estos recursos se acaban, por ejemplo, en el mes de Octubre? La respuesta que se les daría a los pacientes sería: ¿Qué pena, ha debido enfermarse antes? Sería conveniente sabe qué pensaría los jueces de tutela frente a este tipo de respuestas.
Otra posibilidad es que la inclusión o exclusión de prestaciones se haga a partir de un cálculo actuarial que tenga en cuenta tanto su incidencia como su costo. En la práctica, ello equivaldría a establecer una especie de Unidad de Capitación Extraordinaria. Es un trabajo técnico particularmente complejo, pero realizable, aun cuando siempre con algún margen de error.
El artículo 7 establece que para el pago de estas prestaciones extraordinarias “no habrá lugar a recobros”. Puesto que no pueden ellas financiarse con la UPC (el proyecto lo prohíbe), no se nos ocurre otro mecanismo diferente a que las EPSs pasen una cuenta de cobro a la entidad que administre el “mecanismo” especial destinado a la financiación de estas prestaciones. Si no se le quiere llamar a esta operación “recobro” esto es otro problema: estamos en frente a un simple problema semántico.
Vale la pena señalar, en fin, que una vez que un profesional de la salud haya recomendado un tratamiento no incluido en el POS, el proyecto establece que un Comité Técnico Científico de cada EPS debe pronunciarse en un término de dos días sobre la insuficiencia de las prestaciones explícitas contenidas en el POS, sobre la necesidad de servicios extraordinarios, y más preocupantemente, sobre “su justificación financiera”. Estos comités, por el mismo hecho de que son pertenecientes a una EPS específica, no podrán tener en cuenta las restricciones financieras globales del sistema (si se está acabando el dinero presupuestado para el año, por ejemplo). Lo máximo que podrán hacer es consultar los estudios hechos por nuestro NICE criollo, para saber si una determinada prestación es o no costo/efectiva.
Dada la abundancia de tutelas, y pese a la previsible ampliación del POS , debemos esperar que estos CTCs estén reunidos en sesión permanente. Los profesionales miembros de estos comités tendrán que ser de dedicación exclusiva a esta actividad. En caso de que el tratamiento sea negado, la documentación será enviada a la Superintendencia de Salud, quien tendrá plazo de siete días para pronunciarse, para lo cual valorará la "pertinencia de la prestación solicitada, la necesidad de la provisión extraordinaria, y la justificación financiera".
El proyecto no contempla cuál puede ser la consecuencia para la EPSs que niegue un tratamiento que ha debido aprobar, ni para la que apruebe uno que ha debido negar. El sistema de incentivos de los actores, en este caso de las EPs, es fundamental dentro de las reglas de juego del sistema.
Tareas inmediatas
El pleno funcionamiento de las reformas planteadas en el proyecto de ley exigirá la definición de las funciones y la puesta en funcionamiento del “NICE criollo”, el adelanto de los estudios por parte de este nuevo organismo sobre la conveniencia y costo/efectividad de las prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios, y la definición, posiblemente por vía legal, del “mecanismo” que financiará las prestación de los servicios "necesarios" pero no incluidos en dicho Plan de Beneficios. También será necesario conseguir los recursos adicionales, también a través de una reforma legal. Tareas complejas y que tomarán su tiempo. Por ello es mejor empezar cuanto antes, pero resolviendo primero las inquietudes y vacíos que existen en el actual proyecto.
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El índice Big Mac ¿Cómo vamos?
En entradas anteriores en este blog, mostré mis propios cálculos sobre el comportamiento de la moneda colombiana con relación al dólar, usando la metodología que desde los 80 ha venido practicando la revista The Economist. La lógica es relativamente simple. Se trata de comparar el precio de una mercancía que por sus características puede definirse como estándar. La revista ha estado utilizando la hamburguesa Big Mac, de Mc Donald’s. Como se asume que esta empresa opera en mercados competitivos, el precio al que se vende este producto debe estar muy cerca de su costo de producción, el cual incluye una utilidad razonable.
Según la ley de la paridad del poder de compra, el precio de un bien transable (es decir, que puede ser objeto de intercambio comercial internacional) debería tender a igualarse en todos los países. Si un bien está más caro en el país A que en B, es de esperarse que se presente una corriente de comercio del país B hacia A, de tal manera que el precio sube en B y baja en A. Otra manera de igualar los precios internacionales es a través de los movimientos en la tasas de cambio. Si la canasta de bienes transables es más cara en A en B, medidos los precios en dólares, A tendrá un déficit comercial (sus productos no son competitivos) y B tendrá un superávit. Ello ocasionará una escasez de dólares en A, y una abundancia de los mismos en B. La moneda de A tenderá a revaluarse y la de B a devaluarse, hasta el punto en que los precios de la canasta de bienes sea igual en ambos países.
El método propuesto por la revista The Economist parte de la base de que el precio de una Big Mac puede tomarse como representativo del precio de los bienes transables en un país, en la medida en que sus ingredientes son precisamente otros bienes transables.
Como la revista The Economist no publica normalmente el precio de la Big Mac en Colombia, yo he preguntado telefónicamente el precio de la misma, por lo menos dos veces al año desde el 2002. Al dividir el precio de la hamburguesa en USA por el precio en Colombia, se obtiene la tasa implícita de paridad, es decir aquella que igualaría el precio de la hamburguesa en los dos países. Hoy, 16 de Octubre de 2010, por ejemplo, dicha tasa es de $2210,24 (precio en Colombia, $8200 dividido por el precio en USA, US$3,71). Como la tasa representativa del mercado está en $1807,88 ello quiere decir que el peso colombiano está sobrevalorado en un 22%. Desde Junio de 2008 no se obtenía una cifra tan alta. El gráfico adjunto muestra el comportamiento de las tasas implícita y representativa del mercado, así como la subvaluación o sobrevaluación del peso colombiano desde el 2002. (para verlo más claro, haga click sobre el gráfico).
En el último número de la revista The Economist se publica un interesante gráfico en el cual se compara el precio de la Big Mac en dólares en diferentes países del mundo. No aparece en dicho gráfico Colombia, pero es posible reelaborar el gráfico para incluirlo. Es el siguiente:
Como se aprecia, la Big Mac es más cara en Colombia que en la mayoría de los países mostrados, incluidos, quien lo creyera, Japón , Canadá y Gran Bretaña.
En el pico de revaluación real del 2008 se inició un proceso de ajuste, motivado por la recesión mundial y el incremento en la percepción del riesgo en los mercados financieros, que produjo una salida de capital de los países emergente. Esta vez no podemos contar con un acontecimiento de esta naturaleza para que nos ayude a salir de nuestra revaluación. Los exportadores solo pueden encomendarse a la voluntad de las autoridades económicas, para que el Gobierno se resuelva a dejar de traer dólares para financiar su déficit, y el Banco de la República a controlar los capitales de corto plazo, al mismo tiempo que continúa interviniendo en el mercado cambiario. Como lo muestra un reciente documento de trabajo del Banco de la República, elaborado por Jorge Toro y Hernán Rincón, cuando estas dos medidas se llevan a cabo de manera simultánea es posible detener la revaluación y la volatilidad de la tasa de cambio. ¿Lo habrán leído los directores del Banco?
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Los premios Nobel de Economía: Los mercados laborales y matrimoniales
Uno de los mercados donde se presentan de una manera más clara estas imperfecciones la constituye el mercado laboral. ¿Debe un recién egresado de la Universidad aceptar el primer trabajo que le ofrezcan? El egresado debe considerar varias variables en esa decisión: los ingresos que va a dejar de recibir hasta el momento en que encuentre una mejor alternativa, los costos de búsqueda (tiempo de desplazamiento, stress derivado de someterse a nuevos procesos de selección, costos de transporte, etc), y las propias expectativas que tenga el egresado sobre sus propias probabilidades de encontrar un trabajo mejor. Estos costos crean una imperfección de mercado, que impide que se presenten resultados eficientes, es decir, situaciones en las cuales el empleado obtuvo la mejor plaza disponible y la empresa con una vacante obtuvo el mejor empleado disponible, a un precio que maximizó el bienestar posible de ambos agentes.
La paradoja de Diamond, como se llama uno de los descubrimientos de este premio Nobel, y que demostró en un artículo en 1971[1], consiste en que cualquier esfuerzo necesario de búsqueda ( un minuto) puede conducir a que el precio de equilibrio no es el precio de un mercado competitivo, sino el de un mercado monopólico.
¿Se ha preguntado usted porqué los precios en Corabastos tienden a ser iguales por parte de todos los vendedores? No es propiamente por la competencia. Diamond puede explicar ese fenómeno utilizando el instrumental de la teoría de juegos. Un comprador pregunta por el precio de un bien (supongamos una arroba de papas). Pregunta al primer vendedor sobre el precio y obtiene una información. ¿Compra o sigue buscando? El comprador está dispuesto a comprar si tiene la expectativa de encontrar en otro puesto un precio inferior que le compense el costo en que incurra en la búsqueda adicional. Como el modelo de Diamond parte de la base de que todos los compradores tienen costos iguales de búsqueda, todos tienen como referencia el mismo precio inferior. Esto lo saben los vendedores. Todos ellos cobrarán el mismo precio. Si esto a su vez lo saben los compradores, el precio que le ofrezcan en el primer puesto será el mismo que encuentre en los otros puestos. No vale la pena seguir buscando. El vendedor, que también conoce esta reflexión del comprador, cobrará entonces el máximo precio que esté dispuesto a pagar el comprador, un resultado semejante al que se obtiene en un mercado monopólico. La demostración es mucho más compleja que lo que aquí está planteado, pero esta sobre-simplificación tiene la intención exclusiva de hacerla más entendible para el lector no economista.
Los otros dos autores han desarrollado avances importantes en el estudio de estos mercados con “fricción de búsqueda y acople”. Una de las consecuencias prácticas de sus descubrimientos es que se justifica la existencia de un subsidio de desempleo. Si el desempleado está menos desesperado por encontrar trabajo, gracias a que recibe un ingreso, así sea pequeño, seguirá buscando hasta que encuentre un trabajo que se ajuste a sus expectativas, o hasta que adquiera suficiente experiencia en el proceso de búsqueda. Para una economía como la colombiana, en la cual no existe un subsidio al desempleo, el subsidio por parte de los padres juega el mismo papel. Un factor adicional que juega a favor de las familias de ingresos más altos: en la medida en que pueden esperar, los hijos de estas familias encuentran con más alta probabilidad trabajos que se ajusten a sus expectativas y capacidades. Se reproduce por esta vía la distribución del ingreso y de oportunidades.
Una curiosa aplicación de este instrumental teórico la utilizó otro de los ganadores del Nobel 2010 en el estudio de un mercado también imperfecto: el de la búsqueda de pareja. En un artículo de 1998 [2] señala que la búsqueda de pareja es un proceso costoso. Se presenta en condiciones de incertidumbre porque “no es racional esperar indefinidamente al perfecto compañero, y además se requiere experiencia para descubrir los atributos de un candidato(a) específico”. Se presentan por lo tanto ineficiencias sociales en este “mercado”. Los divorcios se presentan debido a la desilusión frente a las expectativas formadas hacia el compañero(a), lo cual puede derivarse de la inexperiencia; o por el surgimiento de mejores alternativas ( uno de los agentes continuó la búsqueda, pese a los votos matrimoniales).
Lo anterior explicaría dos hechos comúnmente observados en distintas sociedades: el de que la probabilidad de separación disminuye con la duración del matrimonio (ya no hay desilusión), como con la edad de los contrayentes (se apresuraron, y decidieron no seguir buscando, lo cual no fue “eficiente”), que estaría explicado por la inexperiencia en la búsqueda.
Se que algunos de mis lectores no economistas van a mirar mal esta pretención de la “ciencia funesta” como se le dice a la Economía, por explicar comportamientos que se supone no tienen nada que ver con las transacciones económicas en sentido estricto. Pero estos análisis no dejan de ser curiosos y divertidos.
[1] Diamond P. (1971). A model of price adjustment. Journal of Economic Theory. 3. 156-168.
[2] Mortensen D (1988), Matching: finding a partner for life or otherwise. American Journal of Sociology 94 S215-240. Los lectores interesados lo pueden leer aquí
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La crisis intitucional en Panazuela, o ¿cómo destrabar la elección de Fiscal?
La República de Panazuela estaba al borde de una crisis institucional. El Congreso de la República, por atribución recibida de la Constitución, era el encargado de determinar el procedimiento mediante el cual se elegiría al Presidente. El Congreso expidió entonces la Alta Ley Electoral. Con el argumento de que era necesario asegurarle al Presidente la máxima gobernabilidad, determinó que era necesario que para ser elegido el presidente obtuviera el 66% de los votos del censo electoral.
Pero la opinión panazolana estaba polarizada, entre una mayoría que tenía el 55% de la votación, y una minoría del 35%. Existía además un 10% de los ciudadanos que por diversas razones no estaba dispuesto a votar por ninguno de los dos candidatos anteriores, bien porque tenían preferencias políticas diferentes, o simplemente porque no les interesaba la política. Decidieron entonces votar en blanco o abstenerse.
Ante el primer resultado electoral, no fue posible elegir Presidente, porque ninguno de los candidatos logró el 66% exigido. La elección se repitió cinco veces con el mismo resultado. Pese a las presiones de la ciudadanía porque el Congreso reformara la ley electoral, de tal manera que el Presidente fuera elegido por una mayoría simple, esa propuesta de reforma no fue aprobada. No se veía una alternativa para desempantanar la situación. Mientras tanto, el anterior presidente seguía gobernando, porque no tenía a quién entregarle el poder. La prolongación de la incertidumbre política estaba teniendo profundas repercusiones en la economía panazolana.
Por fin un grupo de ciudadanos se puso de acuerdo en demandar el procedimiento electoral ante la Corte Constitucional, para lo cual consiguieron asesoría de expertos abogados constitucionalistas. Después de una prologada deliberación, el máximo Tribunal Constitucional tomó una decisión que se expresó en los siguiente siguientes términos ( la sentencia tenía 75 páginas, transcribo solamente los párrafos relevantes):
….“Es claro para la Corte Constitucional, que lejos de facilitar el ejercicio democrático de seleccionar al Presidente de la República por parte del pueblo, la reglamentación impugnada lo que ha creado es una situación que impide de facto el ejercicio de ese derecho. Establecer condiciones de difícil, cuando no imposible cumplimiento, equivale en concepto de este Tribunal a sustraer al pueblo del ejercicio de su derecho de seleccionar al máximo representante del poder ejecutivo…. La continuación del actual presidente en el ejercicio del poder más allá del tiempo para el que fue elegido, es una situación claramente inconstitucional”….
…”En consideración a lo anterior, esta Corte declara INEXEQUIBLE el procedimiento electoral establecido por el Congreso en la Ley XXXX de 20XX. Ordena por lo tanto al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, adoptar las medidas necesarias para que antes de tres meses se organice la elección de presidente en todo el territorio nacional. Esta elección se regirá por el siguiente procedimiento:
"El Presidente de la República será elegido por un período de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que solo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos”.
Con excepción de los miembros del Congreso, el resto de la opinión panazolana recibió con beneplácito la decisión de la Corte Constitucional. Por fin se abría una vía clara para la superación de la crisis política. El país volvió a respirar tranquilo.
¿Tiene algo que ver esta ficción con la elección del fiscal por parte de la Corte Suprema de Justicia en el caso colombiano? En mi modesta opinión, bastante. La Constitución (art 249) establece que el Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República. Si la Corte adopta un reglamento de elección que haga imposible dicha designación, estaría ella misma imposibilitando su ejercicio de designación del Fiscal. Es definitivamente lo que ha venido haciendo este Tribunal. Posiblemente el candidato que obtiene el mayor número de votos tiene un rechazo en el otros grupo de magistrados.
La literatura sobre decisiones colectivas, uno de cuyos principales pioneros es el premio Nóbel de Economía de 1972, Kenneth J. Arrow, ha señalado claramente que en un proceso de elección de un dignatario por parte de un órgano colectivo, es perfectamente posible que los candidatos favoritos (entendiendo por tales los que tienen más votantes, aun cuando no necesariamente tengan la mayoría), pueden no ser elegidos, porque así como reciben las preferencias de algunos, también concentran el rechazo de otros. Para enfrentar este problema, la idea es adoptar un mecanismo de elección que elimine a los candidatos que pueden suscitar rechazo por parte de un grupo importante de los electores, y concentrarse en una última vuelta en los dos candidatos que no han sido eliminados.
Este procedimiento fue utilizado en el 2004 para la elección del Gerente del Banco de la República por parte de la Junta Directiva del mismo. El proceso de selección comenzó por descartar a los candidatos que generaran mayores resistencias entre algunos miembros de la Junta. Al final quedaron solo dos candidatos, y entre ellos se adoptó el criterio de la mayoría simple. Todos los miembros de la Junta, según los testimonios de la prensa de la época, quedaron contentos.
Le escribí a Leonardo Villar, miembro en ese momento de la Junta del Banco, y uno de los candidatos, preguntándole si en su opinión un procedimiento semejante podría ser utilizado para destrabar la elección del fiscal por parte de la Corte Suprema de Justicia. Transcribo su respuesta:
“La complejidad del proceso de elección del gerente residía en las iteraciones sucesivas para descartar candidato que no tuvieran algún tipo de consenso a partir de una lista muy larga constituida por la suma de los candidatos presentados por cada miembro de la junta (cada uno podía presentar tres). Cuando se tienen sólo tres candidatos, como en el caso de la fiscalía, el proceso ya no es tan útil".
"En cualquier caso, partiendo de tres candidatos, el procedimiento consiste en que cada uno de los electores ordene los candidatos del preferido (1 punto) hasta el menos preferido (3 puntos). Después se suman los puntos de cada candidato y ganan los dos que tienen menos puntos. Entre esos dos, posteriormente, se elige por mayoría. El procedimiento permite que la elección no considere solamente al que prefiere la mayoría sino al que menos rechazo genere. Es posible, por ejemplo, que el elegido sea alguien que en una elección simple habría quedado de segundo y no de primero".
Queda entonces planteado un posible mecanismo para la elección del Fiscal. Pueden aceptarla o puede que no. Lo que debe quedar claro es que la Corte Suprema de Justicia está obligada a reformar su reglamento, para hacerlo compatible con el cumplimiento de su deber constitucional de elegir al Fiscal General de la Nación.
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No entiendo las cifras de Ecopetrol
Por Potenkim
La página 62 del número de la revista Dinero correspondiente al 20 de agosto de 2010, trae un reporte de lo que interpreto son las expectativas de Ecopetrol para sus logros en los próximos diez años. Las metas que se propone la empresa parecen relativamente ambiciosas, pero las mismas pueden fundamentarse en su desempeño reciente, con el aumento significativo de la producción mediante mejores métodos de explotación. En la página 63 del artículo de Dinero, el redactor presenta algunas gráficas que me parecieron de interés, porque esas gráficas guardan la clave de muchas de las esperanzas que tiene el gobierno nacional para llevar a cabo sus programas de avance y mejoramiento social. Es por eso mismo que la difusión de esas proyecciones en un medio tan importante para la formación de la opinión pública, como lo es la revista Dinero, debe ser asumida con toda seriedad.
Antes de proceder con mis observaciones, es sólo justo señalar que el citado artículo en Dinero tiene una tónica general dictada por expectativas, con expresiones como “Para 2020, Ecopetrol espera alcanzar una producción de 1,3 millones de barriles diarios…”. Hasta donde pude filtrar el artículo, en ninguna parte afirma de manera directa que esos objetivos tengan alguna garantía, estilo este que de por sí no lo considero criticable, en su actitud plena de optimismo.
Por otra parte, las gráficas a las que aludo parecieran dejar sentados como hechos los que todavía son sólo buenos deseos. Esta afirmación la hago tras hacer un análisis que es casi pura aritmética simple que se puede llevar a cabo con la muy limitada información concreta que da el artículo. En la gráfica de barras titulada “PRODUCCIÓN 2007-2020 (PROMEDIO AÑO) KBPED”, la componente principal de producción para cada año corresponde a la categoría “campos actuales”. Bajo esa categoría, que tiene un carácter de casi certeza debido a su origen, se lee (cifras en miles de barriles de petróleo equivalente diarios) 585 para el año 2010, 656 para el 2011, 685 para el 2015 y 783 para el 2020. Esas proyecciones se traducen en una extracción total para el 31 de diciembre de 2020 de más de dos mil setecientos millones de barriles. La pregunta inmediata es si hay la certeza de al menos 90% (un estimado al que la jerga llama P90) acerca de la existencia, como afirma la gráfica, de esa cantidad de petróleo (más lo que sea que se entiende por equivalentes) en el subsuelo colombiano. En breve, ¿ese dato es el que se conoce – con alguna certificación técnica – en la actualidad? No sé la respuesta a esa pregunta, aunque existe un dato al respecto que tal vez no puedo interpretar como se debe y sobre el cual volveré hacia el final de esta entrada.
La cifra de más de 2.700 millones de barriles no puede corresponder al total del que se sabe existe, debido a simples razones físicas. Primero, si el comportamiento de los campos colombianos es como el de cualquier otro conocido en el mundo, la producción a partir del 2021 no puede caer a cero de golpe. Para ofrecer la hipótesis más favorable a las proyecciones presentadas en el artículo, supongamos que a partir del 2021 la producción desde campos existentes ha pasado su pico y empieza a caer. Para ayudar aún más, hagamos el supuesto drástico de que la producción medida por el promedio anual de barriles diarios a partir de ese de año decae a una tasa de 20% anual. Es decir, supongamos que la producción de cualquier año es el 80% de la del año precedente, y continuar de esta manera hasta, digamos, el año 2030. Para ese entonces, la producción sería de unos 84.000 barriles diarios. Asumamos por último que al final de ese año los campos existentes se agotan del todo. Con esos supuestos drásticos, pensados para minimizar las implicaciones del artículo de Dinero, tendríamos que concluir, de manera prácticamente inevitable, que se sabe hoy de la existencia en el subsuelo nacional de más de 3.700 millones de barriles que son económicamente recuperables.
Lo que me preocupa de esa cifra es que se deriva del simple peso de la aritmética. Incluso se deriva siguiendo la lógica aristotélica.
Segundo, aunque menos importante para el argumento que presento aquí, es el hecho de que en cualquier campo petrolero, lo que se puede recuperar no es igual a lo que existe en el reservorio. Con optimismo, digamos que es posible recuperar el 70% de lo que haya. Eso eleva la cifra a alrededor de 5.400 millones de barriles. Hablando exclusivamente de lo que se sabe que existe hoy, al menos para mí, esa es una cifra sorprendente. No he podido encontrar otras referencias, incluida la página de Ecopetrol, en donde se proporcione un dato como ese.
Esto me lleva al dato que sí pude obtener. Tras una búsqueda que resultó más bien rápida, encontré que en el año 2009 Ecopetrol reportó a la SEC (Securities Exchange Commission, el equivalente de una “supervalores” en Colombia) que sus reservas probadas eran de 1.880 millones de barriles. Ignoro si en sus meticulosos procedimientos la SEC exige tal grado de certeza que obligue a las petroleras a sub-declarar sus existencias en prácticamente el 50%. Una explicación alternativa podría ser que los métodos de proyección de la producción petrolera tengan algún protocolo que esté más allá de la comprensión de los legos. Este último argumento, sin embargo, carece de fuerza a primera vista. ¿Alguien tiene la respuesta?
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Los contratos de estabilidad jurídica: nuevos absurdos
En entradas anteriores (ver aquí) habíamos señalado algunos absurdos derivados de los contratos de estabilidad jurídica firmados entre el Gobierno anterior y algunas empresas, al amparo de la Ley 964 de 2005, reglamentada posteriormente por el gobierno. Para no repetir los argumentos, remito al lector a estas entradas;
http://franciscoazuero.blogspot.com/2009/10/novedades-sobre-los-contratos-de.html
http://franciscoazuero.blogspot.com/2008/08/leyendo-los-contratos-de-estabilidad.html
http://franciscoazuero.blogspot.com/2008/09/los-contratos-de-estabilidad-jurdica-y.html
http://franciscoazuero.blogspot.com/2008/09/algo-ms-sobre-los-contratos-de.html
Pero no se ha dicho todo. No deja uno de sorprenderse cada vez que consulta los contratos firmados recientemente, de la falta completa de sentido común, o de defensa del interés público, con el que han actuado los funcionarios gubernamentales que han negociado estos contratos.
Adjunto van algunas de las sorpresas con las que me he encontrado recientemente:
Contratos públicos
Cuando un contratista presenta una oferta a una licitación pública, sea para una construcción, una concesión o para el adelanto de un proyecto de infraestructura, se obliga, en caso de ser favorecido por la licitación, al adelanto de la obra, en las condiciones pactadas en los pliegos y en la oferta. Si la estabilidad jurídica no estaba en los pliegos, el contratista no debería tener ningún derecho a exigirla. Se supone que el contratista se presenta con las normas vigentes, y con los riesgos normales que enfrenta cualquier inversionista en Colombia, que incluye la probabilidad de cambio en las normas. De hecho, esta consideración está explícitamente calculada en el riesgo país, que sirve para determinar la rentabilidad ( o tasa de descuento según el caso) en los proyectos adelantados por el sector privado.
No podría por lo tanto un inversionista condicionar la firma de un contrato de concesión o de obra pública, o el adelanto de una inversión, en el caso de que estos contratos ya estén firmados, a que el gobierno le reconozca mediante otro contrato la estabilidad jurídica. Si el Gobierno acepta esta solicitud estaría contrariando un principio básico que supuestamente inspiró la Ley 963: el CEJ debería estimular inversión que de otras maneras no se realizaría.
Sin embargo, por lo menos en dos casos, se ha protegido con la estabilidad jurídica a contratistas públicos. En el primer contrato, firmado con PISA , para la construcción de la segunda calzada entre la Paila y la Victoria, se le aplicó a las inversiones derivadas de un contrato de concesión firmado en 1993 con la Gobernación del Valle, renegociado en el 2006. Ya estaban por lo tanto corriendo las obligaciones. El contrato se firmó el 15 de Septiembre de 2009. Y se aplica de allí en adelante a todas los ingresos que genere esta empresa, independientemente de que estén ligados o no a la concesión respectiva.
Por otra parte, en el año 2008, el Ministerio de Minas y Energía adelantó el proceso de subastas de energía en firme. Entre los proyectos favorecidos se encuentra la hidroeléctrica de Sogamoso, que debe generar 800 MW de energía ( ver aquí) . No podía por lo tanto Isagen condicionar la continuación del desarrollo de la obra a la firma de un contrato de estabilidad jurídica. Sin embargo, en el contrato firmadoel día 4 de junio de 2010, se establece claramente, que la estabilidad en las normas jurídicas es determinante para la decisión de invertir. Como en el caso anterior, Isagen no podía decidir “no invertir”, so pena de violar las obligaciones en que incurrió cuando aceptó participar en la subasta de generación de energía en firme. Los funcionarios gubernamentales no podían aceptar esta argumentación.
Impuesto al patrimonio
En Julio de 2009 el Gobierno estaba en vísperas de presentar el proyecto de ley que estableció la prolongación de la vigencia del impuesto al patrimonio. Tal vez teniendo en cuenta esta consideración el Comité de Estabilidad Jurídica (encargado de aprobar los contratos) aprobó como criterio que no serían "estabilizadas las disposiciones sobre impuestos temporales o que graven el patrimonio" (ver aquí). Pues bien, en los contratos firmados con Suratep,
Suramericana de Seguros de vida, y Suramericana de seguros, se acordó aceptar con estas compañías la estabilidad del artículo 292 del Estatuto Tributario, que establecía la vigencia de este impuesto solo hasta el 2010. Estos contratos se firmaron el 10 de Julio del 2009, apenas 4 días después de que el comité hubiera aprobado sus famosos criterios. Como se sabe, la Ley 1370 del 2009 prolongó la vigencia del impuesto al patrimonio hasta el año gravable 2011. Las empresas que firmaron este contrato no pagarán el impuesto.
La retención: ¿es objeto de estabilidad?
Al leer el contrato con Isagen, se menciona que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en concepto emitido el 17 de marzo de 2010, “reiteró” ( o sea que ya lo había manifestado anteriormente) que las normas sobre retención en la fuente “ no son susceptibles de la garantía de la estabilidad jurídica". Lo mismo se plantea en el considerando 13 del contrato firmado con Nicolukas S.A.
Sin embargo, se han aceptado en otros contratos la estabilidad de normas sobre retención.
Ejemplo de ello la gran mayoría de los contratos firmados anteriormente, y aún después de conocido el concepto “reiterado de la DIAN". Elcontrato con inversiones Nouvelle firmado el 22 de Junio de 2010, contempla dentro de las normas "estabilizadas" varias disposiciones sobre retención. A cada uno un trato diferente: una violación clara de las disposiciones sobre neutralidad y transparencia que rigen la acción de los funcionarios públicos.
El nuevo gobierno ha anunciado su propósito de modernizar el régimen tributario colombiano. Una de las mayores dificultades que tendrá para ello será enfrentar el galimatías que significa que 56 grandes contribuyentes tendrán regímentes diferentes cada uno, en los terrenos tributarios, comerciales (código de comecio), regulatorios (normas de servicios públicos) y aduaneros. Todo ese tipo de disposiciones ha sido objeto de "Estabilidad Juridica". El paquete de reformas que presente se verá seriamente debilitado. Se está proponiendo, por ejemplo1, reducir los impuestos a la renta de las empresas y en consonancia con lo anterior, gravar los dividendos recibidos por los accionistas, de tal manera que la tributación total sobre las utilidades siga siendo la misma, y pueda el Gobierno cumplir su promesa electoral de no subir impuestos.
Pues bien, los negociadores por parte del gobierno aceptaron en la mayoría de estos contratos que estas compensaciones no podían operar: la empresa que haya firmado un contrato de estabilidad jurídica verá reducida la tarifa para sus utilidades, pero continuará la exención para sus inversionistas, a no ser claro que la norma, en aras del principio de equidad tributaria, eximiera de la reducción en la tarifa a aquellas empresas en cuyos contratos de estabilidad jurídica se hubiera protegida los dividendos como renta exenta (¿qué opinarán los abogados de esta propuesta?.
Lejos de ser disciminatoria, esta norma tendría un pleno sentido de equidad tributaria, a la luz de los principios constitucionales consagrados en el artículo 363 de la Constitución. Es hora de que el régimen tributario gane en transparencia y claridad, y deje de ser un instrumento de "búsqueda de rentas".
1_ Ver: Guillermo Perry. Hacia una reforma tributaria estructural. Fedesarrollo, 2010.
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Las regalías, ¿qué hacer con ellas?
El gobierno nacional ya anunció su voluntad de presentar un proyecto de ley para reformar de una manera profunda el régimen de regalías existente hoy en Colombia. En el momento de escribir estas notas, aparte del discurso presidencial del 20 de agosto y de algunas declaraciones del director de Planeación Nacional , no se conocen mayores detalles del sentido de la reforma propuesta.
Es obvio que las propuestas van a levantar polvareda. Los políticos de las regiones que supuestamente van a verse afectadas van a acusar la propuesta de centralista y se comenzará a hablar de un supuesto raponazo a las regiones productoras, como ya efectivamente se han hecho. ¿Cómo debatir de manera no apasionada sobre una iniciativa de esta naturaleza? A continuación se plantean algunas ideas sobre el tema.
La constitución colombiana establece la propiedad del estado sobre el subsuelo. Es necesario que esos recursos se exploten, lo cual debe traducirse en unas reglas de participación que estimulen la inversión en exploración y en explotación. Pero también es necesario que la sociedad sea compensada por el agotamiento de su recurso. Esa compensación por agotamiento constituye la justificación teórica para la existencia de las regalías. Podría también diseñarse un esquema más simple: impuestos sobre las renta más altos para las compañías extractoras. El efecto sería el mismo.
Existen otro tipo de pagos asociados a la utilización de estos recursos, destinados a subsanar a las regiones afectadas por las externalidades negativas generadas por el impacto ambiental, el transporte, y otros efectos negativos, de orden social o cultural, que pueden derivarse de la explotación del recurso. Puede haber varias maneras de enfrentar este problema: una reglamentación estricta, acompañada de la respectiva vigilancia, para que estos efectos no se produzcan (normas por ejemplo, sobre el transporte y el embarque de carbón y de petróleo), o el acuerdo de compensaciones monetarias que debe pagar la compañía explotadora, y cuyos beneficiarios sean los habitantes de las regiones o municipios afectados. En este caso es claro que el órgano estatal receptor de ellas deben ser estas colectivades territoriales.
La misma consideración no se aplica necesariamente para las regalías. ¿A qué tipo de gasto deben orientarse? Una pregunta equivalente: ¿qué nivel de gobierno, nacional, departamental o municipal debe ser el receptor de esos recursos? La respuesta a esta pregunta no tiene respuesta en el terreno de la técnica fiscal. Es una respuesta política, en el mejor sentido del término: la sociedad, a través de la discusión política, y por lo canales institucionales destinados para ellos (los parlamentos) son los que deben decidir en qué se gastan los recursos del Estado.
La lógica indicaría que la mejor utilización de las regalías debería ser aquella que apunte a crear condiciones de desarrollo futuro de la sociedad, precisamente para que no se produzca la famosa “maldición de los recursos naturales” de que hablan algunos autores1, consistente en que los países que se han beneficiado inicialmente con un ingreso extraordinario por el descubrimiento de esos recursos, terminan con tasas de crecimiento inferiores al resto de países.
La inversión pública en infraestructura, la construcción de capital humano a través de la salud y la educación, o el ahorro (una figura equivalente desde el punto de vista financiero es el pago de deuda) para el futuro, pueden aparecer como los candidatos naturales para este tipo de gasto. Pero ello no resuelve el problema de los niveles de gobierno que deben responsabilizarse por su asignación y administración.
La respuesta no puede darse sin mirar el conjunto de las finanzas públicas. El gasto público puede tener diferentes categorías: gastos de naturaleza local (infraestructura local) o gastos de naturaleza nacional (gastos de defensa y seguridad, relaciones exteriores). Cómo se distribuyen estos gastos entre los niveles de gobierno es también una decisión política: la sociedad debe escoger cuáles son sus prioridades.
Existen también gastos que pueden desarrollarse en cabeza de cualquier nivel de gobierno: la educación y la salud pueden tener grados diversos de centralización o de descentralización en la ejecución. Un programa de vacunación pública puede ser de naturaleza nacional o municipal. Un sistema de aseguramiento social en salud puede diseñarse de tal manera que todos los habitantes de un país pertenezcan a un sistema centralizado de aseguradoras nacionales ( lo cual exigiría una concentración de recursos) o bien puede establecerse de tal manera que el servicio de aseguramiento se preste por parte de entidades de naturaleza local. Según el esquema de salud por el que se opte, cualquiera de los dos sistemas puede ser válido.
En muchos países el ejercicio natural de discusión de la asignación de los recursos públicos es el presupuesto anual que debe ser aprobado por el órgano legislativo. Ello le otorga una enorme flexibilidad a los gobiernos y a los congresos para responder a las necesidades cambiantes de la sociedad, pero en un país con débiles instituciones, ello puede ser un problema. La racionalidad social en la utilización de los recursos provenientes de las regalías (ahorrar e invertir para el futuro) puede contrastar con la racionalidad de los políticos, a quienes les interesa maximizar el monto de los dineros manejados por ellos. Un proyecto que solo produzca beneficios en el largo plazo, como el prepago de deuda, que beneficia a las próximas generaciones, puede no llamar la atención de un político preocupado simplemente por la próxima elección.
Por lo anterior, la Constitución y las leyes en Colombia han buscado señalar de una manera muy precisa la destinación de la gran mayoría de los recursos públicos, aun cuando existe consciencia en los medios académicos que ellos le ha quitado flexibilidad al presupuesto nacional (más del 90% del ingresos corrientes del gobierno central está atada de antemano), y explica una tendencia natural hacia el aumento del déficit: nuevos planes y programas deben financiarse con recursos adicionales, y los más fáciles de conseguir , por lo menos en condiciones normales, son los correspondientes al endeudamiento.
Y aquí viene entonces la discusión sobre las regalías. Si ellas deben ser manejadas por el Gobierno Central, por las regiones, los departamentos o los municipios, es entonces una decisión fundamentalmente política, que está atada al tipo de bienes públicos que la sociedad quiere que su estado produzca.
Vale la pena mirar algo sobre la asignación del gasto público en los últimos años en Colombia. Según mis cuentas (apoyado en cifras fiscales proporcionadas por el Banco de la República y por el Confis y en las cuentas nacionales del DANE), el gasto público pasó a ser del 17,8% del PIB en 1990 al 29% en el 2009. El mayor crecimiento se dio en el gasto manejado por las entidades territoriales (departamentos y municipios) cuya participación con relación al PIB más que se duplicó, al pasar del 4.2% al 8,8%. El peso de los recursos públicos manejados por las entidades territoriales pasó entonces del 23,5% al 30%.
La sociedad colombiana tomó en estos años la decisión de privilegiar el papel de los departamentos y de los municipios en la provisión de bienes públicos. Si se prevé un crecimiento importante en las regalías en los próximos años, como consecuencia de un auge en la explotación minera, esta tendencia se concentraría. ¿Es conveniente que ella se presente? Planteo algunas reflexiones al respecto, a partir de las funciones económicas del Estado, tal como están definidas en cualquier texto básico de finanzas públicas: producción de bienes públicos, redistribución de ingresos, y estabilización macroeconómica.
Con relación a la primera de estas funciones, el tipo de bienes públicos que la sociedad demande determinará también el nivel de gobierno que se haga responsable de su provisión. Obras de infraestructura local deberán ser adelantadas por las colectividades territoriales, mientras que carreteras o autopistas nacionales le corresponden al gobierno nacional. 2
Una consideración importante que debe hacer la sociedad colombiana de manera inmediata tiene que ver con los recursos destinados a la salud, especialmente por lo retos que la sentencia 760 de la Corte Constitucional le impuso al Gobierno Nacional. La ley 100 estableció que la ejecución del régimen subsidiado le correspondía a los municipios. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en un estado federal (por ejemplo, en los Estados Unidos, donde la recién aprobada reforma al sistema de salud le dejó una amplia iniciativa a los Estados en la implantación del sistema, lo cual puede conducir a esquemas distintos de aseguramiento), las pautas de seguridad social en salud son nacionales. Tanto la Ley 1122 del 2007 como sucesivas reglamentaciones gubernamentales han buscado que, ante la notoria desviación o ineficacia en la asignación de recursos, los municipios estén obligados a destinar los ingresos correspondientes al Sistema General de Participaciones y otras rentas de la salud, hacia el aseguramiento efectivo de los habitantes y hacia el pago de las deudas que se generan por este concepto. Vale la pena hacerse la pregunta si no es hora de avanzar hacia un régimen subsidiado realmente nacional de salud, en el cual operen más claramente la ventajas de la ley de los grandes números, lo cual exigiría una concentración de estos recursos en entidades ejecutoras de naturaleza nacional.
Con relación a la redistribución de ingresos, puede existir una redistribución de carácter regional o una de carácter personal. Una tributación progresiva y un gasto social focalizado efectivamente en los más pobres puede ser la manera más efectiva de avanzar en esa redistribución. Es posible que en ese proceso de redistribución los departamentos y municipios puedan desempeñar un papel importante, porque muchos proyecto sociales son por excelencia de naturaleza local. Pero es también posible que una redistribución regional llevada al extremo puede causar efectos indeseables: que los pobres de regiones identificadas como ricas terminen beneficiando a ricos de regiones pobres3 . Los trabajos que ha adelantado Salomón Kalmanovitz sobre distribución de impuestos y de gastos entre regiones y ciudades del país hacen pensar que este fenómeno se esté dando efectivamente en Colombia. Una concentración de las regalías en los municipios productores de los recursos naturales no apunta definitivamente hacia una real redistribución del ingreso.
Pasemos en fin, al papel de las finanzas públicas como estabilizadoras del ciclo económico. Ello tiene dos manifestaciones: una fiscal y otra cambiaria. Con relación a la política fiscal, se trata de ahorrar en épocas buenas (genera superávit fiscales) para poder gastar en épocas malas (generar déficit). Solo de esta manera la política anticíclica puede tener sostenibilidad financiera. Pero es necesario obligar a los gobiernos a ello. Quien puede ser sujeto de esta obligación, es claramente el gobierno nacional, como lo propone la iniciativa presentada recientemente sobre la regla fiscal.
En lo que tiene que ver con la tasa de cambio, una buena parte de la “maldición de los recursos naturales” tiene que ver con la llamada enfermedad holandesa. Una revaluación en la tasa de cambio ligada a un auge exportador transitorio en los recursos naturales destruye la capacidad competitiva de los otros productores de bienes transables. La solución, nuevamente consiste en no monetizar todo los recursos provenientes de las regalías asociadas a estos recursos, sino en dejarlos en el exterior o destinarlas al pago de la deuda externa. Ello exige por lo menos, una acción coordinada a nivel nacional.
Las consideraciones anteriores llevan a pensar que es conveniente que el equilibrio nación-región en la distribución de las regalías adicionales que se generen como producto del auge minero se restablezca a favor de la Nación.
Una consideración adicional que no tiene que ver con la distribución, sino con el monto de estos ingresos. Hoy en día el porcentaje de las regalía en fijo, dependiendo de la naturaleza del recurso. ¿No debería el Estado subastar el derecho temporal a la explotación de una yacimiento entre varios proponentes, y asignarlo a aquél que esté dispuesto a pagar un monto mayor de regalías? Ello acabaría con la antipática costumbre de las prolongaciones automáticas que hoy se presentan cada vez que se vence el término de una concesión minera, podría aumentar los recursos provenientes de las regalías, y generar una sana competencia entre las firmas que aspiren a explotar el recurso.
1-Por ejemplo, Sachs, J y Warner A, (2001) , The curse of natural ressources. European Economic Review. Vol 45. Pp- 435-446.
2-Vale la pena señalar que una proporción que sospechamos importante (la desagregación de las cifras fiscales por lo menos tal cual están consignadas en documentos públicos no permite por ahora confirmar esta hipótesis) de los gastos del Gobierno Nacional se orienta en Colombia hacia gastos de naturaleza local. Valga la pena señalar como ejemplo los aportes para obras de acueducto y alcantarillado y la ejecución reciente del plan 2050 de carreteras adelantado por el Ministerio de Transporte, pese a que se había establecido previamente que las carreteras departamentales y municipales eran responsabilidad de esas colectividades.
3- Efecto Hood-Robin se llama a este fenómeno, por que hace exactamente lo contrario de lo que hacía el famoso héroe : quitarle a los ricos para darle a los pobres
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El Metro de Bogotá y las vigencias futuras
Después de haberse opuesto a la iniciativa del metro para la ciudad de Bogotá, una vez elegido el alcalde Moreno, el presidente Uribe decidió "subirse al Metro" . Puso en ese momento (Noviembre de 2007) dos condiciones: que no se frene el desarrollo de Transmilenio, y que sea autosuficiente, es decir que no haya necesidad de subsidiar las tarifas.
En abril del 2008 se firmó un “Memorando de Entendimiento” entre el Gobierno Nacional, la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca, mediante el cual, además de establecer varios “principios rectores” para el diseño, ejecución, financiación y puesta en marcha de las estrategias de movilidad para la Región Capital Bogotá-Cundinamarca, se acordó “adelantar las gestiones para garantizar la asignación de vigencias futuras anuales, a partir de 2017… hasta por el 70% del servicio de la deuda”. Se acordó por otra parte que la Nación contrataría un validador, que recomendaría cómo se realizaría la cofinanciación de los proyectos Tren de Cercanías, Metro, Transmilenio y Sistema Integrado de Transporte Público.
En ejecución de dicho acuerdo, el Departamento Nacional de Planeación contrató a las Universidades de los Andes y Nacional para que estudiaran y rindieran su concepto sobre los estudios sobre el Metro entregados a la Alcaldía de Bogotá. Ambas entidades rindieron su informe de validación, y coinciden en señalar varios elementos críticos presentes en los estudios, no solamente sobre el proyecto del Metro, sino sobre todo el Sistema Integrado de Transporte Público que ha puesto en marcha la administración distrital. Voy a señalar algunas conclusiones del estudio de la Universidad de los Andes :
1- Con los elementos de juicio entregados, no es posible tomar una decisión con bases sólidas sobre la conveniencia de la línea de metro propuesta (pag 5). Los estudios no demuestran ..que el proyecto sea benéfico para la ciudad y para el país desde el punto de vista técnico, social, financiero y económico (pag 15).
2- Ante la cantidad limitada de recursos , es necesario priorizar los proyectos, para lo cual se requiere una evaluación rigurosa ( pag 5).
3- Una acción de mayor impacto podría consistir en el corto plazo en mejorar el sistema Transmilenio. En informe aparte, los consultores enumeran dichas acciones, como ampliar su capacidad, mejorar los sistemas de recaudo e información, así como realizar inversiones destinadas a mejora la seguridad personal y a disminuir los accidentes. Recomiendan también los consultores “evaluar juiciosamente la posibilidad de mejorar y ampliar la red de transmilenio, incluyendo nuevas troncales".
4- El proyecto del Metro no tiene un propósito claro y explícito, y en consecuencia, no tiene un diseño coherente con este objetivo (pag 14).
5- No existe ninguna certeza de que la línea seleccionada para el Metro sea la mejor línea (pag 15).
6- Se han sobrevalorado en el estudio los beneficios económicos en plusvalía, en valorización, en reducción de accidentalidad y en ahorros en tiempo (pag 15).
7- La demanda calculada está sobreestimada. Los consultores del distrito cambian en sus proyecciones la tendencia que se ha venido presentando en la ciudad de disminución en el número de viajes en transporte público, y no dan ninguna explicación para explicar ese cambio abrupto. (pag 16).
8- Se sobreestima la velocidad del metro. Podría suceder que la ciudad incurra en un costo inmenso, solo para ofrecer un servicio cuya velocidad apenas superaría marginalmente la ofrecida por Transmilenio (pag 18).
9- Los consultores del Metro han subestimado sus costos. Las proyecciones de la demanda utilizadas en el diseño operacional (a partir del cual se calculan los costos) son inferiores a las estimaciones de demanda utilizadas para la estructuración tarifaria. Esta incongruencia produce una subestimación en los costos y una sobreestimación en los ingresos (pag 20).
10- Tras la entrada en funcionamiento del Metro podría producirse un incremento en la tarifa técnica (la que cubre los costos operacionales), de cerca de US218 millones anuales (pag 21). Esto obligaría, o bien a subir la tarifa aún más (lo cual reduciría la demanda) o bien a subsidiar la operación, contrariando uno de los principios rectores contemplados en el memorando de entendimiento de Abril del 2009.
11- Los estudios no hacen claridad sobre la capacidad institucional del Distrito para llevar a cabo el proyecto. Esto implica una cantidad de riesgos sin identificar que pueden afectar gravemente el desarrollo del proyecto (pag 22).
12- El estudio sobreestima la demanda por el tren de cercanías, al estimar que puede captar el 84% de los viajeros, en contra del sistema de buses, que ofrecen mayor flexibilidad (reflejada en tiempos de espera, altas frecuencias, y bajos tiempos de caminata exigida). Los validadores estiman que en el año 2038 sólo se utilizaría el 41% de la capacidad del tren (pag 25).
13- Con respecto al componente de buses del Sistema Integrado de Transporte Público, cuya licitación ya ha abierto la Alcaldía Mayor de Bogotá, los validadores señalan que los pliegos no cuentan con una estrategia explícita para la integración de las nuevas troncales (Metro y Tren de Cercanías). Señalan que el plazo de 25 años para los contratos es exagerado, pues supera ampliamente la vida útil de los vehículos (12 años). Se impide con ello aprovechar el mecanismo de licitaciones periódicas y sucesivas, en las cuales se puede presionar para mejorar la calidad del servicio y la eficiencia económica. Los validadores proponen reducir el término de las concesiones a 12 años.
14- Los concesionarios de rutas de buses, es decir, los usuarios del transporte público, deberán asumir los costos de la chatarrización de una parte de los buses hoy existentes. Esta es la consecuencia del acuerdo hecho por el alcalde Moreno con motivo del paro realizado, sobre cuyo balance nos pronunciamos en una entrada anterior.
15- Les preocupa a los validadores la capacidad financiera del Distrito. Hacer el metro implicaría dejar de hacer otras inversiones, tales como la ampliación del transmilenio y el tren de cercanías.
Frente a tan contundente análisis, que es compartido en muchos puntos por el grupo validador de la Universidad Nacional , la conclusión lógica hubiera sido, o bien la de enterrar el proyecto, o por lo menos exigir una profundización de los estudios. Pero las realidades políticas son más importantes. El presidente Uribe ordenó a sus funcionarios de Planeación Nacional “limar las diferencias técnicas en cuanto al primer trazado del sistema”. Se comprometió además a que antes de terminar su mandato “quedaría expedido el documento CONPES con el cual se garantizarán recursos de vigencias futuras para financiar la primera línea del metro en Bogotá”.
Para mostrar que se cumplía esa promesa, era necesario presentar algo al CONPES. El documento 3677 “CONPES de movilidad integral para la región capital Bogotá –Cundinamarca,
fue finalmente aprobado el pasado 19 de Julio. Allí se relaciona el estado del proyecto y se describe el proceso “para generar las condiciones que le permitan al CONFIS y al CONPES posteriormente otorgar la declaración de importancia estratégica para la Nación de cada uno de los proyectos integrantes de este programa” (entre los cuales está el Metro”).
A pesar de la información registrada en algunos medios de comunicación , no es cierto que el CONPES haya aprobado unas vigencias futuras del presupuesto de la Nación para el Metro. Hizo simplemente varias recomendaciones al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Transporte, al Distrito Capital y a la Gobernación de Cundinamarca, para continuar con los estudios y para adelantar las acciones necesarias para mejorar la movilidad en la ciudad en el corto plazo.
No tiene por lo tanto ningún sentido que el alcalde este hablando de abrir el concurso para la construcción del metro. No tiene todavía facultades para ello, ni tiene los recursos que le permitan asumir semejante compromiso.
Qué pasará en el futuro? El gobierno ha presentado al Congreso un proyecto de reforma constitucional para establecer el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social del Derecho. Es una magnífica idea, destinada a proteger a las futuras generaciones de las irresponsabilidades fiscales de los gobiernos.
Una de las maneras de garantizar la sostenibilidad fiscal consiste en controlar el endeudamieno que ocasiona comprometer de manera exagerada vigencias futuras del presupuesto nacional (sobre este tema, ya nos habíamos referido en una entrada anterior), mucho menos en proyectos que no tengan la suficiente justificación técnica y financiera.
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Multas, Diplomacia y Corrupción
He estado leyendo el libro “Economic Gangsters, corruption, violence and the poverty of nations”,(Princeton University Press) de Raymond Fisman y Edward Miguel. Estos autores aplican la teoría económica para entender el comportamiento de los criminales, y he encontrado sus análisis bastante interesantes. Voy a comentar algunos de sus capítulos en este blog.
El capitulo IV, se denomina "Nature or Nurture? Understanding the culture of corruption". Después de una introducción en la que cuentan a sus lectores el “curioso caso del Dr Antanas Mockus”, y su éxito en transformar la cultura ciudadana en Bogotá, los autores hacen un análisis sobre la cultura de la corrupción utilizando un instrumento muy particular: las multas de tránsito a los diplomáticos extranjeros acreditados ante las Naciones Unidas en la ciudad de Nueva York. El objetivo del trabajo es evaluar el papel de las normas sociales sobre la corrupción. 1
Los diplomáticos y sus familias gozan normalmente de inmunidad diplomática, un privilegio que les permitía violar impunemente las normas de tráfico de la ciudad de Nueva York hasta Noviembre de 2002. Según los autores, el acto de parquear ilegalmente por parte del personal diplomático cabe en la definición normal de corrupción: “ abuso del poder conferido en beneficio personal”, definición utilizada por Transparencia Internacional. (ver aquí).
Es claro que si yo violo una norma de tránsito simplemente porque no puedo ser multado gracias a mi posición, estoy incurriendo en un acto corrupto. Ello se aplica a la conducta que normalmente observamos en Bogotá en muchos usuarios de automóviles oficiales, incluyendo sus escoltas.
Si el comportamiento de los diplomáticos extranjeros estuviera determinado exclusivamente por el incentivo económico que constituyen las multas, todos los diplomáticos, independientemente del país de origen, tendrían la misma reacción frente a las normas de tráfico. Al no haber pena, no existiría ningún incentivo para cumplir las normas. Sin embargo, el análisis de los autores, que tuvieron acceso a la base de datos sobre multas de la ciudad de Nueva York, demuestra que este no es el caso.
Si los diplomáticos de un país tienen mayor tendencia a violar las normas de tráfico, dicen los autores, es porque en esos países está más enraizada la corrupción. Los autores encuentran que los países donde los índices de corrupción son altos, medidos por la percepción sobre corrupción del índice producido por Transparencia Internacional (TI) (ver aquí), son precisamente aquellos cuyos diplomáticos registran un mayor número de violaciones.
Y ¿cómo le fue a Colombia en este examen sobre tendencias a la corrupción en sus funcionarios? Nos fue muy bien. Nuestros 16 miembros del personal diplomático no registraron ninguna violación de tránsito en Nueva York entre 1997 y 2002, como lo muestra el anexo estadístico del estudio citado (Tabla 1 del texto de la NBER). En el caso nuestro, no operó la correlación entre el índice de percepción de la corrupción de TI y el número de infracciones. Una lección que podemos sacar de esto es que no estamos condenados a la corrupción: una de las maneras de combatir la corrupción es nombrando funcionarios correctos.
Al tratar de averiguar, por medio del archivo electrónico del diario EL TIEMPO, quiénes fueron nuestros embajadores en Naciones Unidas entre 1997 y 2002, período que cubrió la investigación de Fisman y Miguel, encontré que quienes nos hicieron quedar bien en este estudio fueron los embajadores Julio Londoño Paredes y Alfonso Valdivieso Sarmiento. Felicitaciones para ellos.
Sin embargo, al mirar el panorama global de la corrupción en nuestro país, no hayamos motivo de regocijo. Entre 2002 y 2009 nuestra posición en el ranking mundial de Transparencia Internacional pasó del sitio 57 al 75 (entre más bajo se esté en el ranking, mayor es la percepción de corrupción).
Voy a concluir esta entrada citando el párrafo final del capítulo citado (traducción libre):
“Empezamos y terminamos este capítulo con los intentos exitosos de un cruzado quijotesco por llevar orden a una ciudad como Bogotá, que antes era violenta y caótica. Mientras que el comportamiento de los diplomáticos de Naciones Unidas nos muestra que la cultura importa y que es persistente, la respuesta correcta consiste en no rendirse. La cultura se puede cambiar, aunque para ello se necesita creatividad, ingenuidad y un gran esfuerzo. Podemos aprender tanto de un profesor excéntrico de Bogotá, convertido en alcalde, como de un gurú político que se centre en cambiar los incentivos económicos que estimulan la corrupción”.
1-Una versión académica de este análisis fue publicada por los autores en el National Bureau of Economic Research y por el Journal of Economic Policy. Los interesados lo pueden encontrar aquí.
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Reflexiones sobre los resultados electorales
Es inevitable, aun para quien ha tratado de mantener este blog concentrado exclusivamente en temas económicos, referirse a los resultados de las elecciones del Domingo 30. Voy simplemente a hablar de dos de los temas polémicos que se están discutiendo en el balance de la jornada.
Las encuestas
Hay quienes opinan, como la Senadora Piedad Córdoba y el senador del Polo Jorge Enrique Robledo, que hubo una especie de complot entre los medios y las firmas encuestadoras para “inflar” al Polo. También el candidato Santos había señalado que el fenómeno Mockus era producto de los medios. Ya viene la idea, por otra parte, de “reglamentar” aún más las encuestas, en lo cual coinciden tanto la izquierda (Robledo, en el programa radial Hora 20) como la derecha (María Adelina Covo, del Consejo Nacional Electoral).
Como cualquier procedimiento estadístico, las encuestas estás expuestas a errores. Más que ponerse a pensar en complots, es necesario tratar de comprender objetivamente lo que pasó. Es indudable que en la última semana, período en el cual por la llamada Ley de Garantías, está publicada la realización de encuestas, se produjeron cambios importantes en la intención de voto del electorado. Pero ello no es suficiente como explicación. Las firmas encuestadoras deberían reconsiderar sus metodologías, especialmente la conformación de sus muestras. En un país tan heterogéneo como Colombia, 1500 personas entrevistadas por vía telefónica fija en las principales ciudades del país tal vez no son representativas de la totalidad de la población. Es necesario ampliar las muestras, tanto en número como en cubrimiento geográfico, así como hacerlas presenciales. Obviamente van a costar más, pero los medios que las financian van a tener que hacer el esfuerzo, si se aspira a que el país cuente con un instrumento muy útil de información. Dejo esa inquietud para los especialistas en temas estadísticos.
La Magistrada Covo sustenta su propuesta de reglamentación en el hecho de que “las encuestas conducen la opinión pública en Colombia”. Cualquier noticia, sea sobre el índice de seguridad, de precios, de desempleo, o sobre el pensamiento de los colombianos sobre su intención de voto, debe tener incidencia sobre la opinión pública. No podemos esperar menos en una democracia Con el argumento de la influencia en la opinión se podría justificar cualquier censura.
Las encuestas son útiles para los ciudadanos, y también para los propios candidatos. Las tendencias reveladas en las encuestas motivaron por ejemplo a la campaña de Santos a un replanteamiento electoral, que indudablemente le sirvió. Y si se trata de afirmar que las encuestas condicionaron a los electores, la evidencia de los datos del domingo es en contrario. Llamo la atención que la propuesta de la Magistrada Covo tiene una connotación totalitaria: el Consejo Nacional Electoral (órgano especialmente político) pasaría a opinar sobre las preguntas. Ello llevaría a que un partido político pudiera vetar preguntas que considerara incómodas. La propuesta de “fijar unos días mínimos de diferencia entre medición y medición”, además de impedir la competencia sana entre firmas encuestadoras, puede traducirse en que el CNE termina escogiendo a quién le da autorización de hacer encuesta y a quién no. La encuestadora o el medio que más intrigue será la que obtenga el privilegio. Tendríamos otra versión de la Comisión Nacional de Televisión.
Segunda vuelta
¿Debe haber segunda vuelta? Algunos, especialmente dentro del uribismo, están proponiendo que se evite , por la vía de la renuncia de Mockus, utilizando el argumento de los costos de la jornada electoral. La Constitución, sin embargo (art 190, es muy clara :
“el presidente será elegido para un período de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadano… Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación….en la que solo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos".
"En caso de muerte o incapacidad física permanente de alguno de los dos candidatos con mayoría de votos, su partido o movimiento político podrá inscribir un nuevo candidato para la segunda vuelta. Si no lo hace o si la falta obedece a otra causa, lo reemplazará quien hubiese obtenido la tercera votación, y así en forma sucesiva y en orden descendente”-
El propósito de la segunda vuelta no es otro que el de proporcionarle al presidente elegido la legitimidad clara consistente en el apoyo del 50% de los electores. No es posible entonces para Mockus renunciar. Si lo hace, se le podría acusar de exponer al país a una crisis institucional. Si ninguno de los otros candidatos opta por participar, ¿a quien podría proclamar legalmente como Presidente el Consejo Nacional Electoral?
En las elecciones del 2003 en Argentina el candidato Menem, que había obtenido el 22,2% de los votos en la primera vuelta, decidió retirase. Su actitud fuecriticada por el candidato mayoritario Kirchner, quien sostuvo que la actitud de Menem “era una huída frente a la segura derrota electoral, sin importarle que ello afectaba las instituciones de la república”. Valga la pena señalar que en Argentina la Ley electoral SI establece que en caso de renuncia de uno de los dos finalistas… el otro aspirante será declarado presidente electo.
La “claridad del mandato” del ganador estará determinada por el tamaño de la diferencia entre los dos candidatos. Ello debería motivar a los electores de Mockus a participar activamente en la campaña, si aspiran a que su mensaje de transparencia en el manejo de los temas públicos continúe teniendo repercusión política, como en efecto la ha tenido hasta el momento.
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¿Cómo vi el debate sobre temas tributarios?
El tema de los impuestos pasó a ocupar un lugar importante en la campaña. El candidato Santos fue enfático en afirmar que bajo su gobierno no habría una reforma tributaria. Mockus lanzó nuevamente el mensaje que ya había utilizado en su campaña para la alcaldía de Bogotá: si la ciudadanía quiere más presencia del estado, cumplir con los derechos económicos y sociales establecidos en la Constitución, e invertir en Ciencia y Tecnología, es indispensable subir impuestos. Para mi gusto, ha debido ser más claro, como sí lo fueron Pardo y Petro, en la eliminación de las injustificadas exenciones tributarias, que tanto hemos criticado en este blog.
Vargas Lleras, a pesar de que llamó la atención sobre la bomba pensional, no fue coherente con su diagnóstico: propuso una reforma, pero para disminuir impuestos: en el IVA y la renta de las sociedades, así como eliminar el impuesto al patrimonio y el de las transacciones financieras (4 por mil). Tener propuestas precisas no significa que ellas sean coherentes ni convenientes.
Nohemí también afirmó que no se necesitaban más impuestos sino "gerencias y luchar contra la corrupción". También que se necesitaba "aplanar el IVA" ( no aclaró si hacia arriba o hacia abajo).
La mejor posición en materia tributaria la tuvo Pardo: dijo que sí se necesitaba una reforma, especialmente para eliminar exenciones injustas y arbitrarias. Señaló además que se podían disminuir los impuestos a la gasolina. Petro propuso acabar las exenciones tributarias y aumentar los impuestos a la tierra improductiva (recogiendo una sugerencia que había hecho anteriormente Pardo).
Las posiciones de Santos (dejar las cosas así), Vargas Lleras (disminuir los impuestos) y Nohemí (lo único que se necesita es aplanar el IVA) simplemente no son creíbles. La delicada situación financiera del gobierno central no aguanta. Ya se están sintiendo los efectos de las considerables exenciones tributarias en el comportamiento de las finanzas del gobierno central, y todavía no está claro de donde saldrán los recursos para financiar el enorme hueco en el sistema de salud. Por otra parte, las vigencias futuras y la declaratoria de “importancia estratégica” a cuanto proyecto le llega al CONPES, ha generado una presión enorme sobre el gasto de los próximos años. Así pierda Uribe, seguirá mandando fiscalmente en los próximos años a través de los cheques post-fechados que ha firmado su gobierno (y que seguirán firmando de aquí al 7 de Agosto), como de los contratos de estabilidad jurídica que le han amarrado las manos a los próximos gobiernos en materia tributaria. ¿No sería un acto de mínima decencia con el próximo gobierno suspender la aprobación de vigencias futuras y la firma de contratos de estabilidad jurídica?
Santos criticó a quienes proponen subir el IVA, argumentando el carácter regresivo del mismo. Cualquier otro candidato hubiera podido increparle: ¿entonces por qué lo subió al 16% con la Ley 633 de 2000, que usted presentó y que lleva su firma?
Pardo lanzó una propuesta interesante: gravar a las personas es más progresivo que gravar a las empresas. En efecto desde 1986, cuando se eximieron de renta los dividendos de las empresas y participaciones recibidos por accionistas, se le quitó un enorme grado de progresividad al régimen tributario. Gracias a esta norma y a las numerosas exenciones hoy vigentes, las rentistas de capital pagan hoy mucho menos, en términos proporcionales, que los trabajadores. Es perfectamente posible eliminar esta exención, incluso disminuyendo la tasa general sobre las empresas (y controlando muy bien a éstas para evitar que hagan pagos a los accionistas por otras vías, por ejemplo asesorías o contratos), y estableciendo tarifas sobre la renta verdaderamente progresivas. El régimen de dividendos exige hoy que la tarifa máxima a las personas no pueda ser superior al 33%. Algo semejante habíamos señalado en este blog a propósito del impuesto al patrimonio (veraquí): si ha de existir, y posiblemente no existan condiciones para su completa eliminación, es mejor, inclusive desde el punto de vista de eficiencia económica, gravarlo en cabeza de las personas y no de las empresas.
Gravar a los accionistas permitirá eludir, al menos parcialmente, la inflexibilidad creada por los contratos de estabilidad jurídica. Las personas naturales dueñas de las empresas no han firmado, ni podían firmarlos legalmente, los contratos de estabilidad jurídica.
Al gravar a las personas es necesario considerar como renta no solo el dividendo, sino el incremento patrimonial generado por el aumento en el valor de la empresa. Se aplica así el principio tributario consistente en que la renta gravable la constituye el ingreso que hubiera podido incrementar o que haya en efecto incrementado el patrimonio del contribuyente.
La eliminación de exenciones puede ser una fuente importante de recursos. Pardo manifestó una cierta duda sobre si se podían subir los impuestos a las empresas ubicadas en las zonas francas, en aras al respeto a la estabilidad jurídica. En mi opinión, esa preocupación no tiene fundamento. Tanto a las empresas ubicadas en las zonas francas como fuera de ellas se les puede cambiar el régimen tributario. En verdad, no creo que ningún empresario serio pudiera considerar que ese régimen super generoso de bajas tarifas, exenciones y deducciones pudiera mantenerse en el tiempo.
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La crisis del sistema de seguridad social en Colombia. ¿Estamos en una sin salida?
Comentarios a propósito de la sentencia de la Corte Constitucional sobre la emergencia social.
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los decretos que expidió el Gobierno en ejercicio de la declaratoria de la Emergencia. Negó tanto la constitucionalidad de la declaratoria de emergencia como de los decretos reglamentarios.
Algunos de los argumentos utilizados por la Corte fueron los siguientes:
“Solo se debe recurrir a la emergencia cuando se está frente a la imposibilidad o insuperable suficiencia de las instituciones normales para solucionar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
“De las pruebas que obran en el expediente, pudo colegirse la existencia de una problemática de índole estructural (diseño de la Ley 100 de 1993), generada de tiempo atrás (hace más una década) y de presentación recurrente, que concierne al diseño, organización y sostenibilidad del sistema de salud, lo cual ha sido reconocido por los actores de la salud, la academia, los órganos de control y el propio Gobierno. Se descarta así la presencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios”.
“Así mismo, la Sala encontró que otras situaciones que expone el Gobierno han sido generadas por la ausencia de claridad y actualización periódica de los planes de beneficios, a pesar de la regulación aislada que se ha expedido y la reciente actualización efectuada, que se encuentra en proceso de valoración en el seguimiento a la sentencia T-760 de 2008”.
“La Corte constató la existencia de una agravación en las finanzas del sistema de salud. Comprobó que la valoración que hizo el Ejecutivo sobre la gravedad financiera no resulta arbitraria, ni producto de un error manifiesto. Ello, sin dejar de reconocer que era una situación conocida de tiempo atrás, previsible en sus efectos, de avance progresivo y exponencial. No obstante, la consideración del Gobierno consistente en la elevada probabilidad de materializarse la “quiebra” y “cierre” de establecimientos de salud, inviabilidad financiera de las entidades territoriales y parálisis de la prestación de servicios, no fue acreditada en el expediente. La falta de información precisa y completa sobre la problemática financiera que aqueja al sistema, debilitó el examen constitucional para determinar a ciencia cierta su real dimensión”.
“El Gobierno cuenta con mecanismos ordinarios para remediar la actual situación. Por lo anterior, resulta inexequible el decreto declaratorio”.
Esta falta de información “precisa y completa” sobre la situación financiera del sistema, no fue óbice para que la Corte Constitucional estableciera un efecto diferido sobre las normas tributarias en la emergencia. Decidió entonces “diferir los efectos de lo resuelto en esta sentencia hasta el 16 de diciembre de 2010”. En otras palabras, se pueden seguir recogiendo hasta dicha fecha los tributos creados o aumentados en el Decreto 127 de 2010, mientras el Congreso, supuestamente, resuelve el problema de los recursos de la salud.
Le estableció sin embargo una restricción al uso de los recursos creados por dico decreto. Volveremos sobre ese tema más adelante.
Es indudable que tanto el Gobierno como el poder legislativo tienen una enorme responsabilidad en la crisis del sistema de salud. Ya en ocasiones anteriores (ver aquí yaquí), lo hemos señalado. Pero voy a decir algo que puede sonar políticamente incorrecto, el poder judicial y en concreto la Corte Constitucional también tienen su cuota de responsabilidad. Voy a señalar porqué pienso así.
La tutela. Aquí me remito a citar al Dr Rodrigo Guerrero Velasco, en artículo publicado en Febrero pasado en El Colombiano. Coincido plenamente con sus planteamientos:
“La jurisprudencia actual de la Corte Constitucional les da, en la práctica, el carácter de ordenadores de gasto público a los médicos y jueces colombianos, al autorizarlos para manejar recursos del contribuyente; pero les otorga tal facultad sin establecer las condiciones a que debe someterse todo ordenador, ni hacer explícita la obligación de regirse por los principios de transparencia, eficiencia y economía que ordena la Ley. Con la desinformada complicidad de algunos jueces, diversos actores han encontrado en la tutela una herramienta para vender sus productos más costosos y ordenar procedimientos innecesarios”
Por otra parte, la Ley 1122, que reformó parcialmente la Ley 100, había creado un incentivo para que las EPSs se pronunciaran rápidamente en los casos en que se solicitaran medicamentos para enfermedades de alto costo no contenidos en el POS del régimen contributivo: si no las tramitaba oportunamente, los costos serían cubiertos por partes iguales entre las EPSs y el Fosyga. Era simplemente un instrumento legal para que las EPSs dijeran rápidamente si otorgaban o no el servicio (decisión que no podía depender sino de su propia interpretación sobre si los medicamentos en cuestión estaban o no contenidos en el POS).
Esto le dio una idea a la Corte Constitucional: en la sentencia T-760 (punto 23 de la parte resolutiva) cambió la Ley, al ordenarle al Gobierno que ampliara el alcance de esta disposición. Ya no se trataba de enfermedades de alto costo, sino cualquier tratamiento. No se trata de medicamentos, sino de cualquier actividad, procedimiento, o intervención, explícitamente excluida del POS, siempre y cuando hubiera sido ordenada por el médico tratante. Y en fin, la obligación de la EPS es ahora no solo en tramitar ante el Comité Técnico Científico (CTC): según la nueva disposición de la Corte, cuando el CTC niegue un servicio médico, y posteriormente “se obligue a su prestación mediante una acción de tutela, sólo procederá el reembolso de la mitad de los costos no cubiertos”.
Como lo habíamos dicho en su momento con motivo de la expedición de la sentencia (ver aquí) esto generó un incentivo perverso. La lógica es muy simple: si aprueba el procedimiento, el Fosyga (que no tiene ahora ninguna posibilidad de objetar este concepto) le reintegrará el 100% de su valor. Si lo niega, y posteriormente debe proporcionarlo como consecuencia de una tutela, se le reintegrará el 50%. Enfrentada a esa alternativa, la EPS tenderá a autorizar todos los procedimientos, medicamentos e intervenciones recomendadas por el médico tratante. No se necesita ser un experto en teoría de juegos para predecir ese resultado.
Efectivamente, el promedio mensual de pagos del Fosyga por concepto de recobros pasó de 45000 millones en el 2007, a 91000 en el 2008, a 155000 en el 2009, y en el transcurso del 2010 vamos en un promedio de 220000 millones. Tal como se lo hizo saber al país el presidente del gremio de las EPS: es un hecho, la plata de Fosyga se acabó.
La Corte Constitucional le prohibió además el gobierno utilizar los recursos que se van a obtener con los nuevos impuestos creados por el Decreto 127 en el pago de esos recobro. Estableció que los recursos obtenidos “deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud”. Es decir, no se pueden dirigir a pagar los recobros del Fosyga, sobre los cuales la propia corte ha sido una de las principales responsables de su incremento.
Se podrá argumentar, como lo han dicho muchos, entre ellos la propia Corte (ver comunicado de prensa sobre los decretos de emergencia), que la culpa la tiene el gobierno, por “la ausencia de claridad y actualización periódica de los planes de beneficios”. No nos digamos mentiras: cualquier actualización del POS no se puede traducir sino en su ampliación, y por lo tanto en el aumento de sus costos. Quisiera que algunos de los médicos lectores de este blog señalara qué tratamientos, medicamentos o procedimientos excluiría del POS. Y además que señalara si eso representaría algún ahorro para el sistema de salud.
El régimen contributivo está en déficit, y no puede cubrirse ese déficit con los nuevos impuestos. Un incremento en las cotizaciones del régimen contributivo solo puede conducir a profundizar el desbalance del sistema, pues reforzará los incentivos de empleadores y empleados a permanecer en el subsidiado. ¿Cómo se va a llenar ese hueco? Un incremento en las transferencias presupuestales para el régimen contributivo (aún cuando eso es lo que ha pasado efectivamente por la vía de las tutelas) puede sonar profundamente inequitativo. Recordemos por otra parte, como lo habíamos señalado anteriormente, que Colombia es uno de los países del mundo donde el porcentaje del gasto en salud financiado con recursos públicos (86%) es de los más altos del mundo. Y además el peso de los gastos totales en salud con relación al PIB también es relativamente alto, dado nuestro nivel de desarrollo.
No quisiera estar en los zapatos del Ministro de Salud (parece un hecho que se va a revertir la nefasta decisión de juntarlo con el del Trabajo) del próximo gobierno: tendrá un problema financiero enorme, sin los instrumentos para solucionarlo.
Bueno, por lo menos esa es mi opinión. La Corte Constitucional afirma sin embargo que el Gobierno “cuenta con los mecanismos ordinarios para remediar la actual situación” (cita textual de su comunicado de prensa sobre la sentencia). Le propongo al próximo gobierno una solución relativamente simple. Ofrézcale el Ministerio de Salud a alguno de los magistrados que firmaron las últimas sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la salud. Ellos posiblemente saben algo que la mayoría de los que nos ocupamos de estos temas desconocemos.
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Un proyecto de resolución con nombre propio
Un proyecto de Resolución de la Comisión Reguladora de Energía y Gas cambia la forma de calcular la concentración del mercado en la generación de energía eléctrica.
A propósito de una entrada publicada en este blog el pasado 14 de Marzo, un lector me hace caer en cuenta que la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG) publico el pasado 27 de Abril la Resolución 064 de 2010 , mediante la cual “se ordena hacer público un proyecto de resolución de carácter general, que pretende adoptar la CREG, por la cual se modifica el artículo 3 de la Resolución 042 de 1999".
¿A que hace referencia la resolución que se pretende modificar? Fundamentalmente, a la definición de los límites máximos de participación en el mercado nacional de generación de electricidad que puede tener cualquier persona natural o jurídica, y a la forma de calcularlo. Ese límite se estableció en un 25% en la resolución 042. En el proyecto de resolución se mantiene dicho porcentaje, pero lo que cambia es la forma de cálculo.
Es necesario tener en cuenta que el control del mercado puede darse por vía directa, cuando una empresa posee ella misma una planta generadora, como indirectamente, cuando es dueña total o parcialmente de otra empresa, que a su vez posee una determinada capacidad de generación. La metodología hasta ahora vigente (res 42) establece que se asume dicho control cuando una empresa posee más del 50% de la participación accionaria de otra. En los casos en los que no se tenga dicho control, la participación del mercado de la empresa filial es ponderada por la participación accionaria en la filial. Esta fue la metodología que utilizó la Superintendencia de Industria y Comercio en el año 2000, cuando negó a EPM la operación de adquisición de ISAGEN (la carta de la Superintendencia se puede consultar en mi entrada ya citada).
En la nueva metodología propuesta por la CREG (ver artículo 1 de la Resolución 64) se adopta un criterio mucho más simple para sumar las participaciones en empresas filiales. La capacidad disponible promedio de las plantas de generación se multiplica por “una variable binaria β que será igual a uno (1) cuando cualquier tipo de adquisición o fusión da control a la empresa que la adquiere y cero (0) cuando la operación de integración no da control a la empresa”.
La consecuencia de esta propuesta tiene que ver con lo que mencionábamos en la entrada con relación a la posible concentración del mercado por parte de las Empresas Públicas de Medellín. Puesto que EPM es propietaria del 48% del proyecto Pescadero-Ituango (el otro accionista es la Gobernación de Antioquia a través del Instituto de Desarrollo de Antioquia, IDEA), con la normatividad actual ese porcentaje sería el que se utilizaría para el cálculo de la concentración de mercado de generación. Se le contabilizarían a EPM, por lo tanto, 576 MW de este proyecto (teniendo en cuenta que el proyecto total es de 1200MW). Con la nueva reglamentación, se haría de cuenta que EPM no tuviera nada que ver con este proyecto: el valor de la variable binaria β sería 0.
Según nuestras cuentas, la capacidad de generación de EPM es hoy de 2574 MW, el 19% del total del país. Con los proyectos contemplados en el inmediato futuro y que están a cargo directa o indirectamente de EPM: Porce III, Porce IV y Pescadero-Ituango (contabilizada esa participación con la metodología actualmente vigente), esa participación sería del 24%, peligrosamente cercana al límite de concentración del mercado fijado por la CREG en 1999. Bastaría que uno de los proyectos diferentes a los construidos por EPM se atrasara un poco para que se superara este límite. Entiende uno la angustia de EPM. Lo que uno no entiende es el afán de la CREG por solucionarle ese problema.
En un estudio publicado por el Banco Mundial en el 2007 1/ , en el que se compara la calidad de gobierno de las agencias de regulación eléctrica de América Latina y el Caribe, la agencia colombiana (la CREG) no sale bien librada en lo que tiene que ver con la autonomía de su gestión: ocupa el puesto 18 entre 19 países (ver página 20 del documento citado), en lo que tiene que ver con la autonomía.
Este concepto de autonomía se refiere en primer lugar a la autonomía política: procedimientos, mecanismos e instrumentos que garanticen la independencia de la agencia frente a las autoridades políticas, e incluye temas como los mecanismos para seleccionar a los directores de las agencias, la renovación del mandato de los comisionados, el número de comisionados que no han completado sus períodos, las razones esgrimidas por los comisionados para dejar sus cargos, la interferencia del Ministro en las decisiones de la agencia, y la composición de su presupuesto. En esta variable la agencia colombiana ocupa también el penúltimo lugar (ver pag 21).
Un segundo componente de la autonomía es la administrativa. Tiene que ver con la libertad de la agencia reguladora para determinar el uso de su presupuesto y la organización de sus recursos. Incluye aspectos tales como la capacidad de la agencia para determinar su estructura, la libertad para tomar decisiones con relación a su personal y la autonomía financiera para determinar su presupuesto. En esta variable la agencia colombiana ocupa el último lugar entre los 19 países examinados (ver pag 23).
Posiblemente los actuales comisionados consideren que esa es una calificación injusta. No deberían contribuir entonces a reforzar esa imagen con las decisiones que tomen.
1/ Luis Andres, José Luis Guasch, Makhtar Diap y Sebastián López Azumendi, Assesing the governance of electricity regulatory agencies in the Latin American an Caribbean Region, a benchmarking analysis. Policy Research Working Paper. No 4380. Los interesados lo pueden consultar aquí.
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